El pla de govern Puigdemont: 45 lleis en 18 mesos?

Dimarts passat, el president Puigdemont va presentar el pla de govern per a l’actual legislatura. Aquest document és l’eix central de qualsevol govern, ja que s’hi detallen les actuacions previstes per l’executiu per tal de satisfer el programa electoral. Un dels elements que marcaran aquesta legislatura, però, és el seu caràcter transitori, amb una durada inferior als 4 anys que té una legislatura sencera. L’element temporal ―ja siguin 18, 20 o 24 mesos― condicionarà el desplegament del pla i en pot arribar a qüestionar l'aplicabilitat. Un dels objectius que s’ha marcat l’executiu català és l’aprovació de 45 lleis al llarg de la legislatura. Ara bé, és factible aquest objectiu?

Des de l’any 1980 el Parlament de Catalunya ha aprovat 675 lleis en els diferents àmbits sobre els quals té competències la Generalitat de Catalunya. La primera llei (llei 1/1980) estableix l’11 de setembre com a festa nacional, i la darrera (llei 25/2015) regula el voluntariat i l’associacionisme. Entre aquestes dues s’han aprovat lleis de tot tipus: per crear nous impostos, per regular l’accessibilitat o el medi ambient i, fins i tot, per regular l’elaboració de noves lleis (a través de les iniciatives legislatives populars). El ritme legislatiu, però, no ha estat el mateix en totes les legislatures. Com es pot veure al gràfic següent, la legislatura més productiva va generar més de 100 lleis, mentre que la menys productiva només 20. De mitjana s’han elaborat unes 68 lleis per legislatura i, curiosament (o no), les legislatures que han quedat per sota d’aquest nombre són les que han acabat de manera anticipada (marcades amb un asterisc).

Tot i que cal tenir en compte que hi pot haver un sostre competencial que limiti les tasques legislatives, hi ha un element crucial: en cada legislatura es requereix un temps d’adaptació per tal que els nous diputats s’habituïn a les tasques legislatives. A més a més,l’aprovació d’una llei va lligada a unes fases (admissió a tràmit, elaboració en ponència, etc.) que requereixen temps i són una barrera a l’hora de reduir el termini necessari per aprovar una llei.

Si desglossem les lleis aprovades anualment en cada legislatura, veiem com el nombre de lleis que aprova el Parlament augmenta al final de cada legislatura. [Per elaborar el gràfic no s’han considerat anys naturals, sinó les lleis aprovades en un any a partir de la constitució del Parlament.] Tot i que no totes les legislatures segueixen el mateix patró, a grans trets s’observa una evolució temporal que concentra bona part de les lleis als darrers mesos de legislatura ―el primer govern Pujol o el segon tripartit en serien clars exponents.

A nivell agregat, veiem com la mitjana de lleis per any té una tendència creixent. Aquest fet, més enllà dels aspectes tècnics, possiblement també té una explicació en termes electorals, ja que a mesura que s’acosta la reelecció els partits polítics tenen més incentius per demostrar que compleixen les seves promeses electorals.

Aquestes dades mostren que, tot i que no és impossible, sí que sembla difícil que l’actual govern pugui aprovar les 45 lleis previstes al pla de govern actual. De les 10 legislatures anteriors, només en la segona es va poder igualar aquesta xifra. A més, cal tenir en compte que la legislatura està previst que duri uns dos anys i que, de mitjana, en totes les legislatures anteriors només s’han aprovat 30 lleis en els dos primers anys. Si a tot això hi sumem el fet que a dia d’avui ―mig any després de l’inici de la legislatura― encara no s’ha aprovat cap llei, sembla que l’objectiu queda lluny de la realitat. Ara bé, és cert queaquesta legislatura no es planteja de manera convencional ―té un únic objectiu i una durada curta― i que això pot influir en el desenvolupament de l’activitat legislativa normal. Preveient el xoc de legalitats que implica l’aprovació de certes lleis, l’executiu en pot estar retardant l'aprovació, per evitar recursos al TC i, a més a més, en certes propostes és possible que el compromís del govern estigui en l’impuls de la llei més que en la seva aprovació ―anticipant-ne la inconstitucionalitat.

Si ens atenim a les dades de les anteriors legislatures, sembla complicat que s’aprovin 45 lleis en dos anys. Tot i que en alguns anys s’han pogut aprovar més de 30 lleis, això generalment ha passat en el tercer o quart any de legislatura. Si aquest fet es deu a la proximitat d’unes noves eleccions o, per contra, a les feixugues feines de redacció de les lleis, és un element que aquesta legislatura extraordinària podria ajudar a escatir. El que sembla cert és que, si el govern català vol aprovar les 45 lleis que s’ha fixat, caldrà que s’hi dediquin més recursos del que és habitual en els primers anys de legislatura.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Qui treballa més al Parlament?

Una imatge habitual al Parlament de Catalunya els dies de Ple és la dels portaveus de grup marcant amb els dits el sentit del vot dels seus diputats: un dit, a favor; dos dits, en contra; tres dits, abstenció. Tots els diputats ocupen el seu escó a l’hora de votar i voten igual que els seus companys de grup parlamentari, però tots ells treballen per igual?

Tot i que el vot és una les àrees més profuses en la ciència política, des de fa més de 40 anys alguns politòlegs es dediquen a estudiar les dinàmiques de vot, no dels ciutadans, sinó dels diputats. En aquest sentit, és comprensible que fos als Estats Units on es concentressin bona part d’aquests estudis, ja que la manca de disciplina de partit afavoreix que els diferents diputats votin diferent en funció del tema a debat. Així, per exemple, s’han pogut verificar que els diputats americans intercanvien el vot favorables a les lleis d’un company a canvi que aquest voti a favor de les seves (un exemple aquí). Aquestes dinàmiques de vot diferenciat són difícilment imaginables a Europa degut a la disciplina de partit que impera en bona part dels seus parlaments.

Ara bé, l’aparició del Parlament Europeu i les peculiaritats del seu sistema d’elecció va permetre l’aplicació d’alguns d’aquests estudis a nivell europeu. Hix, Noury i Roland (2006) van ser els primers a investigar-ho i van descobrir que els vots emesos pels eurodiputats no només responien a una oposició en l’escala esquerra-dreta, sinó que pels eurodiputats el fet d’estar a l’oposició a nivell domèstic o la ideologia pro/anti-europea també importava. Per tant, veiem que la manera de votar dels diputats és una variable clau a l’hora d’estudiar les cambres legislatives. Això vol dir que sota disciplina de partit els politòlegs no tenim res a estudiar? No ben bé. De fet, gràcies a les dades recollides per El teu Parlament podem veure que l’activitat parlamentària quan hi ha disciplina de vot també pot ser igualment interessant. 

Al Parlament de Catalunya els diputats no es poden fer notar amb el seu vot però disposen d’altres mecanismes. Un d’aquests és la presentació de mocions, que són mandats de la cambra que el Govern ha de respectar en les seves actuacions. Tots els partits presenten el mateix nombre de mocions? Tenen el mateix èxit a l’hora d’aprovar-les? La gràfica següent ens indica clarament que no.

D’entrada, cal destacar que el partit de govern (CiU) ha presentat moltes menys mocions ―bàsicament perquè no li cal orientar la política del govern, ¡és el govern!― i que entre els partits d’oposició el nombre de mocions està molt relacionat amb el nombre de diputats de què disposen. Tot i així, en termes relatius, els diputats de la CUP han presentat més mocions (4,33) que no els d’ERC (2,62), però aquest fet no vol dir que tinguin més iniciativa, sinó que s’han de repartir un volum de feina similar entre un menor nombre de diputats. 

El gràfic anterior també ens informa de la capacitat d’arribar a acords que tenen els diferents grups parlamentaris. El pacte d’estabilitat signat entre CiU i ERC s’exemplifica clarament, ja que ambdues formacions han aprovat la pràctica totalitat de les mocions que han presentat. Però entre els altres grups d’oposició val la pena destacar que el PSC, ICV-EUiA i la CUP també han aprovat gran part de les seves mocions, gràcies al fet que el govern està en minoria i són capaços de teixir aliances amb ERC en l’eix esquerra-dreta. En canvi, PP i C’s no són capaços de bastir coalicions de dretes perquè es concentren a presentar mocions en l’eix nacional, on la coalició a favor del dret a decidir sempre és majoritària i les refusa. 

És important, però, recordar que són els diputats els qui presenten les mocions. D’entre els 135 diputats, qui són els que n’han presentat més? El gràfic següent mostra els 12 diputats que han presentat 6 o més mocions durant la X legislatura.*

Podem veure que entre els 12 diputats “més treballadors” en relació al nombre de mocions presentades hi ha una gran divergència ideològica; entre ells hi trobem representants de tots els partits de l’oposició. És important destacar que aquests 12 diputats (8% total) han realitzat 83 de les 273 mocions realitzades (30,4% del total) i que l’aprovació o no de les seves mocions va molt lligada a la dinàmica del seu grup parlamentari. 

Així doncs, veiem que més enllà de votar tots igual, la resposta a la pregunta que ens fèiem inicialment sembla clara: no tots els diputats treballen per igual. N’hi ha alguns que ho fan més que d’altres i l’exemple de les mocions ens ho demostra clarament. Arrel de tot això sorgeixen algunes preguntes que serien interessants de respondre: per què alguns diputats treballen més que d’altres? O, què determina que es presenti una moció sense possibilitat d’aprovar-la?

Aquestes són preguntes que la ciència política encara no pot respondre, principalment perquè li manquen dades. Iniciatives com El teu Parlament són necessàries per tenir sistemes polítics més transparents i amb una major rendició de comptes, però també per entendre més bé el funcionament de les nostres democràcies. Per això, si aquest article us ha semblat interessant us demanaria una petita col·laboració per ajudar-nos a fer possible El teu Parlament. Sense aquestes dades aquest article no hauria estat possible.

*Nota. Cal destacar que totes les mocions les signen sempre els portaveus dels grups, acompanyats del diputat que les ha treballat en profunditat. Eliminant de la base de dades els portaveus, excepte quan les signen sols, obtenim aquest rànquing.

Article publicat originalment a El Pati descobert