Remodelar el govern, una qüestió de lideratge

«Amb la renovació de l’executiu, s’envia una senyal d’autoritat tant de portes endins com de portes enfora, mostrant a l’electorat que el govern camina en una sola direcció, en aquest cas cap al referèndum»

Divendres va començar el període Puigdemont II, és a dir, el segon gabinet del president Carles Puigdemont. Cal recordar que en qualsevol democràcia el cap de govern té sempre la potestat d’organitzar l’executiu de la manera que cregui més convenient. El president o primer ministre té, a nivell personal i intransferible, tant la capacitat de decidir el nombre de ministres com de designar les persones que consideri més adients per desenvolupar el càrrec. Arran de la remodelació de l’executiu català, cal preguntar-se: fins a quin punt és habitual remodelar el govern? I, encara més important, quines raons porten a prendre aquesta decisió?

Cal començar, però, definint què s’entén com una remodelació de govern? Segons Indriðason i Kam (2008), només es pot considerar una remodelació de govern (reshuffle) un canvi en l’executiu que afecti dos o més ministres i com a mínim dues carteres. Això és així per assegurar que es mesuren com a remodelacions tots aquells canvis intencionats en la direcció política del govern; d’aquesta manera, s’evita que es comptabilitzin com remodelacions les casuístiques de caire personal o fortuït. Així, per exemple, la destitució de Baiget no s’hauria considerat com una remodelació, però la substitució de Neus Munté, Jordi Jané i Meritzell Ruiz, sí. D’acord amb aquesta consideració, cal veure fins a quin punt són habituals les remodelacions a nivell comparat.

La figura 1 representa la situació a Europa i mostra que les remodelacions han estat un fet molt habitual durant la segona meitat del segle XX. Destaquen països com Itàlia o Finlàndia, on el nombre de governs remodelats ha estat superior al nombre de governs inicials. Fins i tot en països amb poques remodelacions, com Luxemburg o Irlanda, aquestes superen el 20% dels casos totals.

Font: Comparative Parliamentary Data Archive

Si es canvia el focus i es pren com a referència tots els governs autonòmics des de l’any 1980 (Figura 2), la situació és molt similar. Es pot veure com totes les comunitats autònomes han fet remodelacions del govern en algun moment. Múrcia i Castella–La Manxa lideren el rànquing amb pràcticament un 60% del total de gabinets com a conseqüència d’una remodelació. A l’altre extrem es trobaria La Rioja, on, des de la instauració de l’autonomia, el govern només s’ha remodelat una única vegada durant la legislatura. En general, de mitjana, es pot veure que quasi un 40% dels governs són remodelacions, és a dir, que en pràcticament totes les legislatures hi hauria alguna remodelació de govern.

Font: Decentralisation and regional cabinet size: the Spanish case (1979-2015)

Ara bé, si es desglossen aquestes dades per comunitat autònoma i legislatura, es pot veure com en totes les legislatures no hi ha la mateixa probabilitat d’observar remodelacions. Per exemple, Galícia va tenir unes primeres legislatures amb més remodelacions i, a posteriori, pràcticament no n’hi ha hagut. En canvi, a Múrcia pràcticament en totes les legislatures hi ha hagut alguna remodelació.

Font: Decentralisation and regional cabinet size: the Spanish case (1979-2015)

La recerca de Kam i Indriðason (aquí i aquí) ens mostra que hi ha dues raons principals que porten qualsevol cap de l’executiu a remodelar el seu govern. Per una banda, el cessament i substitució d’un ministre es produeix quan les preferències del ministre en qüestió i el president divergeixen. Posem per cas que un ministre d’Educació s’entestés a implementar una reforma que va contra l’opinió del president. Davant d’aquest fet, el president probablement el cessaria i posaria en el seu càrrec algú més afí als seus plantejaments polítics. Qualsevol cap de l’executiu busca, essencialment, evitar la deriva política (policy drift) del govern. En governs de coalició aquests cessaments no són tan simples perquè el president ha de valorar les conseqüències que tindrà el cessament d’un ministre d’un altre partit sobre l’acord de govern. El més habitual en aquests casos serà consensuar un substitut del mateix partit amb qui el president se senti més afí.

Lligat al factor anterior, Indriðason i Kam exposen que la segona causa per la qual es fan remodelacions de govern són les finalitats polítiques que comporta aquesta decisió. Si un govern no es veu cohesionat (amb deriva política i faccions enfrontades) el govern es debilita, el president perd popularitat –ja que mostra feblesa– i això afecta les seves perspectives electorals. Per tant, qualsevol cap de l’executiu remodelarà el seu govern quan s’enfronti amb conflictes intrapartidistes (o interpartidistes en governs de coalició) o desafiaments al seu lideratge. Amb la renovació de l’executiu, s’envia una senyal d’autoritat tant de portes endins (els altres ministres que estiguin temptats d’allunyar-se de la posició del cap de l’executiu segurament s’ho repensaran) com de portes enfora, mostrant a l’electorat que el govern camina en una sola direcció.

Hem d’entendre, per tant, la remodelació del Govern que ha realitzat el president Puigdemont com un fet habitual i comú en qualsevol democràcia europea, amb una clara voluntat de reforçar el lideratge del seu gabinet. Amb el cop d’autoritat que suposa un govern remodelat, Puigdemont ha volgut assenyalar que el rumb del procés és un i que no hi haurà més dissensions internes; tot el govern haurà de remar en la mateixa direcció. El president segurament ha estat encertat, des d’un punt de vista estratègic, a remodelar el govern però potser no prou a l’hora de mesurar els tempos de la decisió. Per capitanejar un projecte polític calen decisions concretes i contundents, però si a cada moment apareixen dissensions i crítiques no n’hi haurà prou amb una remodelació de govern per reforçar el pla de govern. Si s’ha d’estar tot el temps reiterant la unitat, la ciutadania acaba per desconfiar-ne. En principi, però, cal esperar que aquesta remodelació contribuirà a reforçar el lideratge del Govern i del president Puigdemont en els dos mesos i mig que resten fins arribar al referèndum.

Article publicat originalment al diari Nació Digital

Negociaciones y duración de la legislatura

Estamos frente al comienzo de la primera ronda de negociaciones para formar un gobierno en España tras una legislatura fallida. En los últimos días, Mariano Rajoy ya ha mantenido las primeras reuniones con los diferentes grupos y tras estos primeros contactos no se vislumbra una negociación fácil. Aunque todos los partidos apuestan por evitar unas terceras elecciones, no parece que ninguno de los que podrían facilitar el nombramiento de Mariano Rajoy (PSOE o PNV) esté dispuesto a ceder. Más allá del hecho de si habrá o no unas terceras elecciones (recuerden que los politólogos no hacemos futurología), parece claro que las negociaciones serán arduas y largas. ¿Hasta qué punto esto beneficia la estabilidad del hipotético gobierno que se forme?

Los gobiernos en minoría son, en general, más inestables que los de mayoría (Figura 1), puesto que el gobierno no domina el parlamento y está a merced de la oposición. Si bien los gobiernos minoritarios gobernados por un partido en el centro de la competición política lo tienen más fácil, todos los gobiernos en minoría temen que la oposición en bloque pueda presentar y ganar una moción de confianza en cualquier momento. Por el contrario, en los gobiernos de mayoría, la amenaza es interna y puede provenir tanto de un partido (en un gobierno de coalición) como de una facción de un partido. Sin embargo, la existencia de pactos estables reduce la posibilidad de un final avanzado de la legislatura.

Figura 1: Duración de las legislaturas en función del tipo de gobierno

 En la anterior legislatura el Rey convocó tres rondas negociadoras con los partidos, en la primera Rajoy se negó a asumir el rol de formateur, en la segunda lo asumió Pedro Sánchez (y no obtuvo los apoyos necesarios) y la tercera supuso la constatación del fracaso de la legislatura. En otros países europeos se han llegado a celebrar hasta seis rondas negociadoras fracasadas (Holanda o Islandia) e incluso siete (Belgica). En parte, este número mayor es debido al hecho de que no hay una limitación temporal para formar gobierno como sí pasa en España. 

Una forma de saber hasta qué punto hay (des)confianza entre los partidos políticos que deberán sustentar el gobierno es a través de las rondas de negociación necesarias para el nombramiento de un primer ministro. Puesto que a mayor número de rondas la desconfianza entre los partidos debería de ser mayor, cabría esperar que las legislaturas fueran más cortas, pero esto no es siempre así. El tipo de gobierno formado después de las rondas negociadoras influye, y mucho. El número de rondas no parece influir en la duración del gobierno cuando éste tiene un apoyo mayoritario de la cámara. En cambio, los gobiernos de minoría se debilitan a cada ronda negociadora que pasa y su esperanza de vida baja sustancialmente. 

Figura 2: Rondas negociadoras y duración del gobierno

Una posible explicación sería que en los gobiernos en mayoría, los distintos partidos que negocian un gobierno de coalición fuerzan un mayor número de rondas para intentar imponer sus puntos de vista. Por el contrario, cuando el resultado de las negociaciones es un gobierno en minoría se debe al hecho de que los acuerdos entre el partido (o partidos) en el ejecutivo y sus apoyos parlamentarios serán débiles y, por tanto, la investidura no asegura el desarrollo de un plan de gobierno. El número de rondas negociadoras no deja de ser una señal de la debilidad del futuro e cuando este se forma en minoría, pero no en mayoría. Este patrón se reafirma cuando aún más cuando dividimos la tipología de gobierno en función de si es de coalición o de un solo partido. A más rondas negociadoras fallidas menor es la duración de los gobiernos en minoría independientemente del número de partidos, y estable (incluso creciente) en los gobiernos de mayoría.

Figura 3: Rondas negociadoras y duración según el tipo de gobierno

Es por todo esto que, en caso de formarse un gobierno, tampoco se le podrá prever una esperanza de vida muy elevada. La actual situación política solo parece conducir a un gobierno en minoría y, vistas las posiciones de los partidos, llegar a un acuerdo no será ni rápido ni fácil. Lo que nos indican los datos es que, aunque se formara gobierno, hay muchas posibilidades de que no se agote la legislatura y, por lo tanto, parece que se acercan unas nuevas elecciones, incluso aunque se consiga formar gobierno.

Article publicat originalment a Agenda Pública i Hoy.es

¿Si canviem els líders, canviaran les polítiques?

Tot i que sembli mentida, les CUP i Ciutadans comparteixen una mateixa línia vermella: tots dos partits van supeditar (o diuen que supeditaran) la seva participació en un pacte de govern a un canvi de lideratges. Els anticapitalistes ja van aconseguir el seu objectiu el passat mes de gener i Artur Mas va haver de donar un pas al costat per possibilitar un govern independentista. Aquestes últimes setmanes, n’Albert Rivera va anunciar per activa i per passiva que “no recolzarem en Rajoy. No volem que segueixi governant”. El rol del lideratge polític és innegable en una era d’hiperpersonalització de la competició política però el seu efecte és més discutible a l’hora de governar el dia a dia d’un país.

Des dels anys 90’ hi ha hagut una tendència al que Wattennberg va anomenar candidate-centered politics, una política centrada en els candidats més que en els partits. Aquest fet és fàcilment comprovable si es comparen els cartells electorals de les darreres dècades, que han passat de ressaltar les sigles i la ideologia del partit en qüestió a simplement mostrar els rostres dels principals candidats. Això és especialment cert per a la majoria de nous partits que sorgeixen i/o guanyen notorietat arran d’una creixent atenció mediàtica dels seus líders.  Els casos de Pablo Iglesias i Albert Rivera a Espanya, ho demostren, però també trobem casos a França (Le Pen), Itàlia (Beppe Grillo) o el Regne Unit (Nigel Farage). Fins i tot, fins a un cert punt, l’ascens meteòric de les CUP es pot relacionar amb el rol d’en David Fernàndez.

Els líders són una peça clau en la demoscòpia i no hi ha enquesta digne de ser-ho que no incorpori alguna pregunta sobre la valoració dels líders polítics. La ciència política ha provat en diversos estudis que la valoració del líder és un dels determinants del vot, juntament amb la identificació partidista, la ideologia i certs factors socioeconòmics. La influència dels líders no és un factor gens menyspreable en l’etapa electoral de la competició política. En el supòsit que un elector dubtés entre votar dos partits ideològicament similars, valorats de manera semblant i igualment viables, l’elector podria fer ús d’una drecera com seria la valoració dels diferents líders per decidir quina papereta tria. Els electors busquem una afinitat amb els nostres representants, que sovint es materialitza en la valoració que fem dels diferents líders. El lideratge importa, sense cap mena de dubte, a l’hora de definir qui rep més o menys suports però, ¿importa a l’hora de prendre decisions?

Imaginin que s’hagués de triar el millor candidat per a un partit i només hi hagués dues opcions. D’una banda, una candidata (x) al final de la seva carrera política, experimentada però esquitxada per escàndols de corrupció, mentre que l’altra candidata (y) és una persona de mitjana edat, una cara fresca però amb certa experiència. Posem que en un context de volatilitat electoral la majoria opta per la candidata x ―per minimitzar l’impacte electoral― i tot i així s’aconsegueix formar govern. Un cop al govern, a causa d’un imponderable ―no relacionat amb la política― x ha d’abandonar el seu càrrec i és substituïda per y. ¿Canviarà el rumb d’un mateix govern en què només canvia el lideratge? En altres paraules, ¿importen els líders a l’hora de decidir les polítiques públiques que influeixen en el benestar de la ciutadania?

Jones i Olken van publicar el 2005 l’article “Do leaders matter?” (“Importen els líders?”), que justament tracta de respondre aquesta pregunta. Per fer-ho utilitzen tots aquells casos en què hi ha hagut un canvi de lideratge per raons totalment alienes a la política ―quan el líder mor o té un accident―, excloent els canvis que es donen en contextos de violència (guerres o revoltes) i després d’eleccions, ja que en aquests casos el canvi pot estar relacionat amb les característiques del líder o del context electoral del país. Fent ús d’aquest experiment natural, les seves dades demostren que els líders només importen quan el seu poder està poc limitat, és a dir en autocràcies on el poder del líder no està controlat per altres institucions. Quan hi ha altres institucions que limiten el poder del lideratge, la influència personal en les polítiques públiques minva. En una democràcia, doncs, la presència d’un líder polític o un altre en un mateix govern no té una influència significativa en les decisions polítiques que es prenguin ―encara que sí que pugui repercutir en la influència que pugui obtenir el seu partit a l’hora de formar majories.

Aquest estudi ens assenyala que un govern del PP sense Rajoy prendria les mateixes decisions que un d’encapçalat per l’actual president, igual que l’actual govern de Puigdemont està prenent les mateixes decisions que hagués pres un de liderat per n’Artur Mas. Si bé és cert que no es pot menysprear el paper del lideratge polític, ja que influeix en les correlacions de forces, les persones no són l’element essencial a discutir en política. No voler pactar amb un partit o un altre és totalment legítim però no es pot justificar sobre la base del personalisme. Un dels avantatges del funcionament de la democràcia és que limita el poder polític personal. Els pactes s’han de basar en programes i polítiques públiques específiques que, en cas d’incompliment, justifiquin la retirada del suport parlamentari i una eventual caiguda del govern. Com ja s’ha vist a Catalunya, un pacte basat en el lideratge, té els peus de fang, ja que un govern democràtic no es basa en qui l’encapçala, sinó en qui el sosté.

Article publicat originalment en castellà a Agenda Pública i Diario Sur

El pla de govern Puigdemont: 45 lleis en 18 mesos?

Dimarts passat, el president Puigdemont va presentar el pla de govern per a l’actual legislatura. Aquest document és l’eix central de qualsevol govern, ja que s’hi detallen les actuacions previstes per l’executiu per tal de satisfer el programa electoral. Un dels elements que marcaran aquesta legislatura, però, és el seu caràcter transitori, amb una durada inferior als 4 anys que té una legislatura sencera. L’element temporal ―ja siguin 18, 20 o 24 mesos― condicionarà el desplegament del pla i en pot arribar a qüestionar l'aplicabilitat. Un dels objectius que s’ha marcat l’executiu català és l’aprovació de 45 lleis al llarg de la legislatura. Ara bé, és factible aquest objectiu?

Des de l’any 1980 el Parlament de Catalunya ha aprovat 675 lleis en els diferents àmbits sobre els quals té competències la Generalitat de Catalunya. La primera llei (llei 1/1980) estableix l’11 de setembre com a festa nacional, i la darrera (llei 25/2015) regula el voluntariat i l’associacionisme. Entre aquestes dues s’han aprovat lleis de tot tipus: per crear nous impostos, per regular l’accessibilitat o el medi ambient i, fins i tot, per regular l’elaboració de noves lleis (a través de les iniciatives legislatives populars). El ritme legislatiu, però, no ha estat el mateix en totes les legislatures. Com es pot veure al gràfic següent, la legislatura més productiva va generar més de 100 lleis, mentre que la menys productiva només 20. De mitjana s’han elaborat unes 68 lleis per legislatura i, curiosament (o no), les legislatures que han quedat per sota d’aquest nombre són les que han acabat de manera anticipada (marcades amb un asterisc).

Tot i que cal tenir en compte que hi pot haver un sostre competencial que limiti les tasques legislatives, hi ha un element crucial: en cada legislatura es requereix un temps d’adaptació per tal que els nous diputats s’habituïn a les tasques legislatives. A més a més,l’aprovació d’una llei va lligada a unes fases (admissió a tràmit, elaboració en ponència, etc.) que requereixen temps i són una barrera a l’hora de reduir el termini necessari per aprovar una llei.

Si desglossem les lleis aprovades anualment en cada legislatura, veiem com el nombre de lleis que aprova el Parlament augmenta al final de cada legislatura. [Per elaborar el gràfic no s’han considerat anys naturals, sinó les lleis aprovades en un any a partir de la constitució del Parlament.] Tot i que no totes les legislatures segueixen el mateix patró, a grans trets s’observa una evolució temporal que concentra bona part de les lleis als darrers mesos de legislatura ―el primer govern Pujol o el segon tripartit en serien clars exponents.

A nivell agregat, veiem com la mitjana de lleis per any té una tendència creixent. Aquest fet, més enllà dels aspectes tècnics, possiblement també té una explicació en termes electorals, ja que a mesura que s’acosta la reelecció els partits polítics tenen més incentius per demostrar que compleixen les seves promeses electorals.

Aquestes dades mostren que, tot i que no és impossible, sí que sembla difícil que l’actual govern pugui aprovar les 45 lleis previstes al pla de govern actual. De les 10 legislatures anteriors, només en la segona es va poder igualar aquesta xifra. A més, cal tenir en compte que la legislatura està previst que duri uns dos anys i que, de mitjana, en totes les legislatures anteriors només s’han aprovat 30 lleis en els dos primers anys. Si a tot això hi sumem el fet que a dia d’avui ―mig any després de l’inici de la legislatura― encara no s’ha aprovat cap llei, sembla que l’objectiu queda lluny de la realitat. Ara bé, és cert queaquesta legislatura no es planteja de manera convencional ―té un únic objectiu i una durada curta― i que això pot influir en el desenvolupament de l’activitat legislativa normal. Preveient el xoc de legalitats que implica l’aprovació de certes lleis, l’executiu en pot estar retardant l'aprovació, per evitar recursos al TC i, a més a més, en certes propostes és possible que el compromís del govern estigui en l’impuls de la llei més que en la seva aprovació ―anticipant-ne la inconstitucionalitat.

Si ens atenim a les dades de les anteriors legislatures, sembla complicat que s’aprovin 45 lleis en dos anys. Tot i que en alguns anys s’han pogut aprovar més de 30 lleis, això generalment ha passat en el tercer o quart any de legislatura. Si aquest fet es deu a la proximitat d’unes noves eleccions o, per contra, a les feixugues feines de redacció de les lleis, és un element que aquesta legislatura extraordinària podria ajudar a escatir. El que sembla cert és que, si el govern català vol aprovar les 45 lleis que s’ha fixat, caldrà que s’hi dediquin més recursos del que és habitual en els primers anys de legislatura.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Temps de negociar

¿És habitual que encara no hi hagi govern a Catalunya després de tants dies de negociació o, per contra, estem parlant d’una excepció? Què passa a la resta d'Europa?

Han passat més de dos mesos des que el 27 de setembre es van celebrar les eleccions al Parlament de Catalunya i encara no hi ha acord per al nou govern. A mesura que passen els dies, les negociacions entre Junts pel Sí (JxSí) i la CUP semblen encallades en el qui i el com, i la data límit del 9 de gener s’acosta inexorablement. Més enllà del cas català, és oportú fer un cop d’ull a la política comparada i preguntar-se quant triguen, de mitjana, els països amb sistemes parlamentaris en cas que el partit més votat no obtingui la majoria absoluta. D’aquesta manera, podrem saber si és habitual que encara no hi hagi govern a Catalunya després de tants dies de negociació o, per contra, estem parlant d’una excepció.

La resposta és que no és gaire usual que després de dos mesos no hi hagi acord de govern, però tampoc és excepcional. En les democràcies parlamentàries la fragmentació partidista genera més dificultats a l’hora de formar govern, ja que les negociacions entre diferents partits poden ser força complexes i endarrerir-ne la constitució. A nivell comparat trobem una gran variació entre els dies que passen entre les eleccions i la investidura del nou primer ministre. La variació s’observa tant si comparem el mateix país en diferents períodes com si comparem països diferents. En el gràfic següent es pot veure que hi ha països com Noruega o Irlanda on el patró és molt estable i el temps que es triga a formar govern ha estat curt i pràcticament constant al llarg del temps. En canvi, països com Finlàndia, Islàndia o Itàlia han oscil·lat entre negociacions ràpides i altres de més costoses. A més a més, el gràfic també ens mostra que alguns països han tingut pics en què les negociacions s’han arribat a allargar fins a 150 dies o més (dades: Cabinets and Coalition Bargaining Project).

Si prenem com a referència els governs formats a Europa des de la fi de la II Guerra Mundial, podem observar que, de mitjana, es triga al voltant d’uns 20-30 dies a constituir un nou govern. Tal com es veu a la taula següent, sobresurt, però, el cas dels Països Baixos, on es triga pràcticament dos mesos i mig a constituir un nou govern. En la segona posició trobem Bèlgica, que des del 2011 ostenta el rècord mundial de dies sense govern –després de les eleccions del 2010 van caldre 541 dies abans no s’arribés a un acord de coalició–. En general, si ens fixem en les dades presentades, sembla que els països amb sistemes electorals més proporcionals tendeixen a allargar més les negociacions (dades: Comparative Parliamentary Democracy).

Però el retard es deu realment a la fragmentació? No del tot. A països com Dinamarca o Suècia la fragmentació partidista és prou elevada –a Suècia ha augmentat en els darrers anys– i, malgrat això, la seva mitjana de dies de negociació es manté entre les més baixes. Una possible explicació a aquest fenomen podria ser que tots els partits, quan es presenten, anuncien prèviament a qui donaran suport en la investidura. Així, 'de facto', els partits es presenten per separat però els electors saben en quina coalició participaran si s'assoleix una majoria parlamentària. Aquests pactes anteriors a les eleccions faciliten l’elecció d’un nou govern amb rapidesa, perquè les negociacions de la coalició s’han fet abans de les eleccions. Una simple correlació entre el nombre efectiu de partits i els dies de negociació ens mostra una relació positiva, però no acaba d’explicar que països semblants com Dinamarca, Holanda i Bèlgica tinguin patrons de negociació tan diferents.

Una possible alternativa seria que el nombre de partits i/o la distància ideològica entre els membres de la coalició influeixi a l'hora d'allargar els terminis de la negociació. Així, un govern entre tres partits seria més costós que un entre dos partits si els partits són similars ideològicament, però un pacte entre dos partits –un d’esquerres i l’altre de dretes– implicaria més temps que un pacte entre tres partits de centre i centre-esquerra, per exemple.

Tot i que aquesta sembla una hipòtesi factible, Golder (2010) prova que, a l’hora de formar govern, és més important la incertesa que no el nombre de partits o la seva distància ideològica. Golder mostra que la incertesa sobre l’acord, motivada pels dubtes sobre quins són els objectius reals de les parts, porten a retardar un acord de govern. Golder relaciona la incertesa amb les propostes que els altres partits estan disposats a acceptar, en termes de càrrecs o de polítiques. Per exemple, en una coalició entre un gran partit socialdemòcrata i un petit partit ecologista, el partit gran sap que oferint carteres de medi ambient i gestió del territori el partit petit acceptarà l’oferta perquè les expectatives i demandes de tots dos partits són més o menys conegudes. En canvi, la negociació es podria complicar si el pacte fos una coalició entre partits semblants, perquè tots els partits buscarien les mateixes carteres. Si bé és cert que aquests dubtes augmenten amb el nombre de partits i la seva distància ideològica, el principal factor sembla ser la incertesa entre les parts: quan els partits no saben què és el que esperen o busquen els altres partits amb qui han de pactar, les negociacions s’allarguen per evitar cedir més del que és realment necessari.

Els estudis comparats sobre la formació de governs, per tant, ens ajuden a entendre la tardança d’un acord entre JxSí i la CUP. El fet que els dos actors no s’acabin de conèixer, tinguin mecàniques de funcionament diferents i desconfiïn l’un de l’altre en les negociacions incrementa la incertesa, la qual cosa implica que dos mesos després de les eleccions encara no hi hagi un acord. La manca d’un pacte a aquestes altures és perfectament comprensible si tenim en compte un context d’incertesa elevada i la distància ideològica entre JxSí i la CUP. Ara bé, el fet que hi hagi una data límit per arribar a un acord és un element que ens diferencia d’Holanda i de Bèlgica i, per tant, és un factor clau, ja que a mesura que s’acosta el 9 de gener els actors estaran obligats a buscar mecanismes per reduir la desconfiança i consolidar un pacte de govern, si és que volen evitar unes noves eleccions.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Raons per elegir (o no) un president

El debat polític dels últims dies ―i qui sap si el de les properes setmanes― gira al voltant de la investidura (o no) d’Artur Mas com a president de la Generalitat. Com ja es va poder veure en el primer debat d’investidura, els resultats electorals del 27S no van donar una majoria absoluta a la candidatura de Junts pel Sí (JxSí), fet pel qual està obligada a pactar amb alguna de les altres forces de la cambra la investidura del nou president. Atès el caire plebiscitari de les eleccions i la majoria d’escons independentistes, sembla evident que l’única sortida és un pacte entre JxSí i la CUP. Artur Mas és el candidat de la força amb més escons, fet que ha portat la presidenta de la cambra catalana a proposar-lo com a candidat a la presidència, però la CUP ha insistit durant tota la campanya que no el farien president. Davant aquest escenari enrocat, s’han fet alguns comentaris poc acurats sobre les causes que legitimen o no la reelecció d’Artur Mas.

Cap de llista. La majoria dels partits polítics van denunciar durant la campanya que era inaudit que el candidat a la presidència no encapçalés la seva llista electoral. Si bé és cert que informalment s’assumeix que el cap de llista és el candidat a presidir la Generalitat, no hi ha cap requeriment legal que així ho indiqui, ja que l’únic requisit per ser president de la Generalitat és haver estat elegit diputat. Aquesta crítica té un deix de centralisme ―català, en aquest cas― ja que sembla pressuposar que només el cap de llista per la província de Barcelona podria ser president a la Generalitat. No podrien ser candidats a presidir la Generalitat els caps de llista per les altres circumscripcions? La resposta sembla clara i, legítimament, un partit ha de poder triar qualsevol dels seus diputats com a candidat a la presidència. Per tant, negar-se a investir algú perquè no encapçalava la llista electoral és, com a mínim, un argument feble.

No ens representa. Un comentari més estès té a veure amb el fet que el president Mas representa un extrem de les preferències del sobiranisme. Antonio Baños defensava que “si Mas ha estat en un extrem ideològic i la CUP a l’altre, no pot ser que la figura estigui en un dels extrems” i, per tant, caldria buscar algú que representi el terme mig ―el que els politòlegs en diríem un candidat a la mediana. Aquest argument és bàsicament fals perquè la posició ideològica d’un candidat no és un element central en les lògiques coalicionals a l’hora de triar un president. Les coalicions generalment es caracteritzen per prioritzar que les polítiques del govern se situïn a la mediana de les preferències dels diferents partits i no tant que qui ocupi cada posició representi aquesta mediana.^* Així, a ningú se li hauria acudit dir que Carod-Rovira havia de ser el president de la Generalitat perquè era el candidat a cavall del centre-esquerre del PSC i l’esquerra radical que representava ICV-EUiA l’any 2003. La decisió sobre qui ocupa cada càrrec generalment és un element intern de partit ―tot i que és cert que se sol negociar entre partits la idoneïtat del nomenament. Els càrrecs se solen repartir proporcionalment (seguint la llei de Gamson) i els partits més grans habitualment es queden amb els més rellevants, com la presidència i les finances.

La llista més votada. Aquest darrer apunt, però, no necessàriament reforça la visió d’alguns sectors de JxSí, que consideren que el partit més votat té dret a elegir el president. Tal com introduïa en un article anterior, no sempre el president prové del partit més votat de la coalició. A nivell autonòmic, Miguel Ángel Revilla va presidir una coalició amb el PSOE quan aquest partit tenia més escons, també Willem Drees va ser primer ministre holandès als anys 40 sent membre del segon partit de la coalició. Fins i tot, si anem al terreny de la ficció, la magnífica sèrie danesa Borgen retrata les dificultats d’una primera ministra de Dinamarca que encapçala un govern del qual el seu partit és soci minoritari. Aquests exemples mostren que ser el més gran ajuda a triar el millor tros del pastís, però no sempre.

Més enllà de la idoneïtat o no que el president Artur Mas sigui reelegit, l’experiència ens mostra que algunes justificacions que es fan per part dels defensors i detractors de la reelecció no tenen fonament des de la perspectiva politològica. La CUP no pot negar-se a investir Mas pel fet que no encapçalés la llista. Així com tampoc seria vàlid l’argument de la llunyania ideològica amb el president Mas, sempre que el president es comprometés amb un programa a cavall de les preferències dels dos partits. Un bon acord programàtic (i creïble per ambdues parts) podria superar els costos de reelegir un president ideològicament allunyat. I, evidentment, el fet que JxSí hagi sigut la llista més votada no l’habilita directament a elegir el president de la Generalitat; la manca de majoria obliga al pacte, i no en totes les coalicions el president l’elegeix el partit més gran.

Els arguments anteriors no pretenen justificar que la CUP ha de votar la proposta de fer Artur Mas president. És plenament legítim que no ho facin si aquesta era una de les seves promeses electorals ―i, tal i com explicaven els membres de El Pati Descobert en un article anterior, és electoralment racional per a la CUP no votar a favor de la reelecció―, però llavors aquesta és l’única raó que poden esgrimir. La divergència ideològica no és, per se, un argument vàlid per no donar-li suport. Com tampoc ho és l’argument que els 62 diputats de JxSí valen més que els 10 de la CUP. La fragmentació política força al pacte i els dos partits independentistes hauran d’arribar a un acord sobre la presidència per donar resposta al caràcter plebiscitari de les eleccions. Però per arribar a bon port, cal tenir present que les preferències i la seva rellevància sovint importen més que el nombre de diputats, i en els acords coalicionals pactar sempre implica renúncies en allò menys important per assolir els objectius primordials. El nomenament del futur president de la Generalitat dependrà, per tant, de la importància que doni cada partit al factor personal i a l’ideològic. En els propers dies veurem quin factor és més important per a cada partit.

Article publicat originalment a la Revista Mirall

________________

* Un mecanisme de control habitual és que el vicepresident o el segon càrrec en importància dins de cada departament sigui d’un partit diferent, per evitar que s’apliquin polítiques diferents a les acordades per la coalició.

La UE i el coeficient d'ineficiència de Parkinson*

En castellà diuen que las cosas de palacio van despacio, doncs a la Unió Europea (UE) encara més. Qualsevol reforma o canvi, ja sigui en la legislació comunitària o en els tractats, requereix de molta paciència,ja que aconseguir el consens davant la presència de tants actors veto és cada vegada més complex.

Davant la percepció (realista) de manca de legitimitat democràtica de les institucions europees, el Tractat de Lisboa va introduir la possibilitat que els partits polítics presentessin el seu candidat a presidir la Comissió Europea. Tot i que els Estats segueixen retenint el poder de nomenament formal, sembla ser que s’han compromès a respectar el candidat vencedor. Qui seria, el del partit més votat o el que acordi una coalició guanyadoraal nou Parlament Europeu? Ai, els sistemes electorals i les seves normes vitals per interpretar resultats… Una mica com Santa Bàrbara, només ens en recordem quan trona!

Però més enllà de les expectatives que està despertant la presència d’aquests candidats ―positivíssima, no cal dir-ho!―, és important recordar que el poder executiu l’ostenta la Comissió Europea en el seu conjunt, juntament amb el Consell de la UE. Però centrem-nos en la Comissió. Està molt bé que els europeus sapiguem a quin candidat a president estem donant suport amb el nostre vot, ja que això fa més transparent el procés d’elecció d’aquest càrrec i l’assimila al procediment d’elecció d’un primer ministre en unes democràcies parlamentàries. Ara bé, el que no té cap mena de lògica és que el candidat vencedor hagi de formar un govern imposat pels 28 Estats membres. Aquest anacronisme, hauria de desaparèixer des del moment que els europeus sabem a qui triem com a president de la Comissió.

És lògic que la UE s’hagi de configurar d’acord amb patrons institucionals federals i, per tant, hi hagi més actors veto, un control per part dels Estats membres, una segona cambra (el Consell), etc. Fins i tot, pel seu caràcter d’ens polític construction in progress constant, podem acceptar temporalment un poder executiu dual, repartit entre la Comissió i els Estats. Però això no pot suposar que perquè els Estats no perdin quota de poder, dupliquem la seva presència en l’executiu. Hi ha d’haver comissaris de diversos dels territoris de la UE?Sí, però això no ha de voler dir un Estat un comissari, per a això ja tenim el Consell.

Molt bé, i què hi pinta el tal Parkinson del títol? Cyril Northcote Parkinson (1909-1993) fou un historiador britànic que va escriure sobre administració pública. En un d’aquests llibres, Parkinson’s Law, explicava que tot govern és un organisme viu i evoluciona amb el temps. Segons Parkinson, un govern eficient és aquell amb entre 7 i 9 membres però que tendeixen a créixer per múltiples raons (a la UE per la incorporació de nous Estats). Ara bé, el que és destacable és que a partir de 20 membres (un amunt un avall) els governs deixen de ser eficients perquè és impossible prendre-hi decisions. Llavors, alerta, es creen estructures paral·leles per gestionar eficientment el govern de la institució. Amb la Comissió sembla que anem camí d’un cert desgovern i es corre un cert perill de policy drift, que vindria a ser la manera acadèmica de dir que cada comissari es posi a fer les polítiques del seu àmbit com li sembli millor.

Escollir entre candidats a la Comissió és un gran pas endavant, però per assegurar que aquest pas no sigui en fals, el que és important és mirar de preservar l’eficiència en el funcionament de la institució. Més enllà de Schulz, Juncker, Verhofstad o Tsipras, és important que limitem el nombre de comissaris que els han d’acompanyar sense que ells puguin dir-hi res. La UE ha de millorar en transparència i mecanismes democràtics d’elecció de representants, però això s’ha de conjugar sempre amb la preservació de l’eficiència en el funcionament. Europa és sexi i cada dia ho és més, però l’hem de cuidar i vigilar entre tots perquè no perdi.

*Publicat a Sexy Europe.