Negociaciones y duración de la legislatura

Estamos frente al comienzo de la primera ronda de negociaciones para formar un gobierno en España tras una legislatura fallida. En los últimos días, Mariano Rajoy ya ha mantenido las primeras reuniones con los diferentes grupos y tras estos primeros contactos no se vislumbra una negociación fácil. Aunque todos los partidos apuestan por evitar unas terceras elecciones, no parece que ninguno de los que podrían facilitar el nombramiento de Mariano Rajoy (PSOE o PNV) esté dispuesto a ceder. Más allá del hecho de si habrá o no unas terceras elecciones (recuerden que los politólogos no hacemos futurología), parece claro que las negociaciones serán arduas y largas. ¿Hasta qué punto esto beneficia la estabilidad del hipotético gobierno que se forme?

Los gobiernos en minoría son, en general, más inestables que los de mayoría (Figura 1), puesto que el gobierno no domina el parlamento y está a merced de la oposición. Si bien los gobiernos minoritarios gobernados por un partido en el centro de la competición política lo tienen más fácil, todos los gobiernos en minoría temen que la oposición en bloque pueda presentar y ganar una moción de confianza en cualquier momento. Por el contrario, en los gobiernos de mayoría, la amenaza es interna y puede provenir tanto de un partido (en un gobierno de coalición) como de una facción de un partido. Sin embargo, la existencia de pactos estables reduce la posibilidad de un final avanzado de la legislatura.

Figura 1: Duración de las legislaturas en función del tipo de gobierno

 En la anterior legislatura el Rey convocó tres rondas negociadoras con los partidos, en la primera Rajoy se negó a asumir el rol de formateur, en la segunda lo asumió Pedro Sánchez (y no obtuvo los apoyos necesarios) y la tercera supuso la constatación del fracaso de la legislatura. En otros países europeos se han llegado a celebrar hasta seis rondas negociadoras fracasadas (Holanda o Islandia) e incluso siete (Belgica). En parte, este número mayor es debido al hecho de que no hay una limitación temporal para formar gobierno como sí pasa en España. 

Una forma de saber hasta qué punto hay (des)confianza entre los partidos políticos que deberán sustentar el gobierno es a través de las rondas de negociación necesarias para el nombramiento de un primer ministro. Puesto que a mayor número de rondas la desconfianza entre los partidos debería de ser mayor, cabría esperar que las legislaturas fueran más cortas, pero esto no es siempre así. El tipo de gobierno formado después de las rondas negociadoras influye, y mucho. El número de rondas no parece influir en la duración del gobierno cuando éste tiene un apoyo mayoritario de la cámara. En cambio, los gobiernos de minoría se debilitan a cada ronda negociadora que pasa y su esperanza de vida baja sustancialmente. 

Figura 2: Rondas negociadoras y duración del gobierno

Una posible explicación sería que en los gobiernos en mayoría, los distintos partidos que negocian un gobierno de coalición fuerzan un mayor número de rondas para intentar imponer sus puntos de vista. Por el contrario, cuando el resultado de las negociaciones es un gobierno en minoría se debe al hecho de que los acuerdos entre el partido (o partidos) en el ejecutivo y sus apoyos parlamentarios serán débiles y, por tanto, la investidura no asegura el desarrollo de un plan de gobierno. El número de rondas negociadoras no deja de ser una señal de la debilidad del futuro e cuando este se forma en minoría, pero no en mayoría. Este patrón se reafirma cuando aún más cuando dividimos la tipología de gobierno en función de si es de coalición o de un solo partido. A más rondas negociadoras fallidas menor es la duración de los gobiernos en minoría independientemente del número de partidos, y estable (incluso creciente) en los gobiernos de mayoría.

Figura 3: Rondas negociadoras y duración según el tipo de gobierno

Es por todo esto que, en caso de formarse un gobierno, tampoco se le podrá prever una esperanza de vida muy elevada. La actual situación política solo parece conducir a un gobierno en minoría y, vistas las posiciones de los partidos, llegar a un acuerdo no será ni rápido ni fácil. Lo que nos indican los datos es que, aunque se formara gobierno, hay muchas posibilidades de que no se agote la legislatura y, por lo tanto, parece que se acercan unas nuevas elecciones, incluso aunque se consiga formar gobierno.

Article publicat originalment a Agenda Pública i Hoy.es

Temps de negociar

¿És habitual que encara no hi hagi govern a Catalunya després de tants dies de negociació o, per contra, estem parlant d’una excepció? Què passa a la resta d'Europa?

Han passat més de dos mesos des que el 27 de setembre es van celebrar les eleccions al Parlament de Catalunya i encara no hi ha acord per al nou govern. A mesura que passen els dies, les negociacions entre Junts pel Sí (JxSí) i la CUP semblen encallades en el qui i el com, i la data límit del 9 de gener s’acosta inexorablement. Més enllà del cas català, és oportú fer un cop d’ull a la política comparada i preguntar-se quant triguen, de mitjana, els països amb sistemes parlamentaris en cas que el partit més votat no obtingui la majoria absoluta. D’aquesta manera, podrem saber si és habitual que encara no hi hagi govern a Catalunya després de tants dies de negociació o, per contra, estem parlant d’una excepció.

La resposta és que no és gaire usual que després de dos mesos no hi hagi acord de govern, però tampoc és excepcional. En les democràcies parlamentàries la fragmentació partidista genera més dificultats a l’hora de formar govern, ja que les negociacions entre diferents partits poden ser força complexes i endarrerir-ne la constitució. A nivell comparat trobem una gran variació entre els dies que passen entre les eleccions i la investidura del nou primer ministre. La variació s’observa tant si comparem el mateix país en diferents períodes com si comparem països diferents. En el gràfic següent es pot veure que hi ha països com Noruega o Irlanda on el patró és molt estable i el temps que es triga a formar govern ha estat curt i pràcticament constant al llarg del temps. En canvi, països com Finlàndia, Islàndia o Itàlia han oscil·lat entre negociacions ràpides i altres de més costoses. A més a més, el gràfic també ens mostra que alguns països han tingut pics en què les negociacions s’han arribat a allargar fins a 150 dies o més (dades: Cabinets and Coalition Bargaining Project).

Si prenem com a referència els governs formats a Europa des de la fi de la II Guerra Mundial, podem observar que, de mitjana, es triga al voltant d’uns 20-30 dies a constituir un nou govern. Tal com es veu a la taula següent, sobresurt, però, el cas dels Països Baixos, on es triga pràcticament dos mesos i mig a constituir un nou govern. En la segona posició trobem Bèlgica, que des del 2011 ostenta el rècord mundial de dies sense govern –després de les eleccions del 2010 van caldre 541 dies abans no s’arribés a un acord de coalició–. En general, si ens fixem en les dades presentades, sembla que els països amb sistemes electorals més proporcionals tendeixen a allargar més les negociacions (dades: Comparative Parliamentary Democracy).

Però el retard es deu realment a la fragmentació? No del tot. A països com Dinamarca o Suècia la fragmentació partidista és prou elevada –a Suècia ha augmentat en els darrers anys– i, malgrat això, la seva mitjana de dies de negociació es manté entre les més baixes. Una possible explicació a aquest fenomen podria ser que tots els partits, quan es presenten, anuncien prèviament a qui donaran suport en la investidura. Així, 'de facto', els partits es presenten per separat però els electors saben en quina coalició participaran si s'assoleix una majoria parlamentària. Aquests pactes anteriors a les eleccions faciliten l’elecció d’un nou govern amb rapidesa, perquè les negociacions de la coalició s’han fet abans de les eleccions. Una simple correlació entre el nombre efectiu de partits i els dies de negociació ens mostra una relació positiva, però no acaba d’explicar que països semblants com Dinamarca, Holanda i Bèlgica tinguin patrons de negociació tan diferents.

Una possible alternativa seria que el nombre de partits i/o la distància ideològica entre els membres de la coalició influeixi a l'hora d'allargar els terminis de la negociació. Així, un govern entre tres partits seria més costós que un entre dos partits si els partits són similars ideològicament, però un pacte entre dos partits –un d’esquerres i l’altre de dretes– implicaria més temps que un pacte entre tres partits de centre i centre-esquerra, per exemple.

Tot i que aquesta sembla una hipòtesi factible, Golder (2010) prova que, a l’hora de formar govern, és més important la incertesa que no el nombre de partits o la seva distància ideològica. Golder mostra que la incertesa sobre l’acord, motivada pels dubtes sobre quins són els objectius reals de les parts, porten a retardar un acord de govern. Golder relaciona la incertesa amb les propostes que els altres partits estan disposats a acceptar, en termes de càrrecs o de polítiques. Per exemple, en una coalició entre un gran partit socialdemòcrata i un petit partit ecologista, el partit gran sap que oferint carteres de medi ambient i gestió del territori el partit petit acceptarà l’oferta perquè les expectatives i demandes de tots dos partits són més o menys conegudes. En canvi, la negociació es podria complicar si el pacte fos una coalició entre partits semblants, perquè tots els partits buscarien les mateixes carteres. Si bé és cert que aquests dubtes augmenten amb el nombre de partits i la seva distància ideològica, el principal factor sembla ser la incertesa entre les parts: quan els partits no saben què és el que esperen o busquen els altres partits amb qui han de pactar, les negociacions s’allarguen per evitar cedir més del que és realment necessari.

Els estudis comparats sobre la formació de governs, per tant, ens ajuden a entendre la tardança d’un acord entre JxSí i la CUP. El fet que els dos actors no s’acabin de conèixer, tinguin mecàniques de funcionament diferents i desconfiïn l’un de l’altre en les negociacions incrementa la incertesa, la qual cosa implica que dos mesos després de les eleccions encara no hi hagi un acord. La manca d’un pacte a aquestes altures és perfectament comprensible si tenim en compte un context d’incertesa elevada i la distància ideològica entre JxSí i la CUP. Ara bé, el fet que hi hagi una data límit per arribar a un acord és un element que ens diferencia d’Holanda i de Bèlgica i, per tant, és un factor clau, ja que a mesura que s’acosta el 9 de gener els actors estaran obligats a buscar mecanismes per reduir la desconfiança i consolidar un pacte de govern, si és que volen evitar unes noves eleccions.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Raons per elegir (o no) un president

El debat polític dels últims dies ―i qui sap si el de les properes setmanes― gira al voltant de la investidura (o no) d’Artur Mas com a president de la Generalitat. Com ja es va poder veure en el primer debat d’investidura, els resultats electorals del 27S no van donar una majoria absoluta a la candidatura de Junts pel Sí (JxSí), fet pel qual està obligada a pactar amb alguna de les altres forces de la cambra la investidura del nou president. Atès el caire plebiscitari de les eleccions i la majoria d’escons independentistes, sembla evident que l’única sortida és un pacte entre JxSí i la CUP. Artur Mas és el candidat de la força amb més escons, fet que ha portat la presidenta de la cambra catalana a proposar-lo com a candidat a la presidència, però la CUP ha insistit durant tota la campanya que no el farien president. Davant aquest escenari enrocat, s’han fet alguns comentaris poc acurats sobre les causes que legitimen o no la reelecció d’Artur Mas.

Cap de llista. La majoria dels partits polítics van denunciar durant la campanya que era inaudit que el candidat a la presidència no encapçalés la seva llista electoral. Si bé és cert que informalment s’assumeix que el cap de llista és el candidat a presidir la Generalitat, no hi ha cap requeriment legal que així ho indiqui, ja que l’únic requisit per ser president de la Generalitat és haver estat elegit diputat. Aquesta crítica té un deix de centralisme ―català, en aquest cas― ja que sembla pressuposar que només el cap de llista per la província de Barcelona podria ser president a la Generalitat. No podrien ser candidats a presidir la Generalitat els caps de llista per les altres circumscripcions? La resposta sembla clara i, legítimament, un partit ha de poder triar qualsevol dels seus diputats com a candidat a la presidència. Per tant, negar-se a investir algú perquè no encapçalava la llista electoral és, com a mínim, un argument feble.

No ens representa. Un comentari més estès té a veure amb el fet que el president Mas representa un extrem de les preferències del sobiranisme. Antonio Baños defensava que “si Mas ha estat en un extrem ideològic i la CUP a l’altre, no pot ser que la figura estigui en un dels extrems” i, per tant, caldria buscar algú que representi el terme mig ―el que els politòlegs en diríem un candidat a la mediana. Aquest argument és bàsicament fals perquè la posició ideològica d’un candidat no és un element central en les lògiques coalicionals a l’hora de triar un president. Les coalicions generalment es caracteritzen per prioritzar que les polítiques del govern se situïn a la mediana de les preferències dels diferents partits i no tant que qui ocupi cada posició representi aquesta mediana.^* Així, a ningú se li hauria acudit dir que Carod-Rovira havia de ser el president de la Generalitat perquè era el candidat a cavall del centre-esquerre del PSC i l’esquerra radical que representava ICV-EUiA l’any 2003. La decisió sobre qui ocupa cada càrrec generalment és un element intern de partit ―tot i que és cert que se sol negociar entre partits la idoneïtat del nomenament. Els càrrecs se solen repartir proporcionalment (seguint la llei de Gamson) i els partits més grans habitualment es queden amb els més rellevants, com la presidència i les finances.

La llista més votada. Aquest darrer apunt, però, no necessàriament reforça la visió d’alguns sectors de JxSí, que consideren que el partit més votat té dret a elegir el president. Tal com introduïa en un article anterior, no sempre el president prové del partit més votat de la coalició. A nivell autonòmic, Miguel Ángel Revilla va presidir una coalició amb el PSOE quan aquest partit tenia més escons, també Willem Drees va ser primer ministre holandès als anys 40 sent membre del segon partit de la coalició. Fins i tot, si anem al terreny de la ficció, la magnífica sèrie danesa Borgen retrata les dificultats d’una primera ministra de Dinamarca que encapçala un govern del qual el seu partit és soci minoritari. Aquests exemples mostren que ser el més gran ajuda a triar el millor tros del pastís, però no sempre.

Més enllà de la idoneïtat o no que el president Artur Mas sigui reelegit, l’experiència ens mostra que algunes justificacions que es fan per part dels defensors i detractors de la reelecció no tenen fonament des de la perspectiva politològica. La CUP no pot negar-se a investir Mas pel fet que no encapçalés la llista. Així com tampoc seria vàlid l’argument de la llunyania ideològica amb el president Mas, sempre que el president es comprometés amb un programa a cavall de les preferències dels dos partits. Un bon acord programàtic (i creïble per ambdues parts) podria superar els costos de reelegir un president ideològicament allunyat. I, evidentment, el fet que JxSí hagi sigut la llista més votada no l’habilita directament a elegir el president de la Generalitat; la manca de majoria obliga al pacte, i no en totes les coalicions el president l’elegeix el partit més gran.

Els arguments anteriors no pretenen justificar que la CUP ha de votar la proposta de fer Artur Mas president. És plenament legítim que no ho facin si aquesta era una de les seves promeses electorals ―i, tal i com explicaven els membres de El Pati Descobert en un article anterior, és electoralment racional per a la CUP no votar a favor de la reelecció―, però llavors aquesta és l’única raó que poden esgrimir. La divergència ideològica no és, per se, un argument vàlid per no donar-li suport. Com tampoc ho és l’argument que els 62 diputats de JxSí valen més que els 10 de la CUP. La fragmentació política força al pacte i els dos partits independentistes hauran d’arribar a un acord sobre la presidència per donar resposta al caràcter plebiscitari de les eleccions. Però per arribar a bon port, cal tenir present que les preferències i la seva rellevància sovint importen més que el nombre de diputats, i en els acords coalicionals pactar sempre implica renúncies en allò menys important per assolir els objectius primordials. El nomenament del futur president de la Generalitat dependrà, per tant, de la importància que doni cada partit al factor personal i a l’ideològic. En els propers dies veurem quin factor és més important per a cada partit.

Article publicat originalment a la Revista Mirall

________________

* Un mecanisme de control habitual és que el vicepresident o el segon càrrec en importància dins de cada departament sigui d’un partit diferent, per evitar que s’apliquin polítiques diferents a les acordades per la coalició.