Temps de negociar

¿És habitual que encara no hi hagi govern a Catalunya després de tants dies de negociació o, per contra, estem parlant d’una excepció? Què passa a la resta d'Europa?

Han passat més de dos mesos des que el 27 de setembre es van celebrar les eleccions al Parlament de Catalunya i encara no hi ha acord per al nou govern. A mesura que passen els dies, les negociacions entre Junts pel Sí (JxSí) i la CUP semblen encallades en el qui i el com, i la data límit del 9 de gener s’acosta inexorablement. Més enllà del cas català, és oportú fer un cop d’ull a la política comparada i preguntar-se quant triguen, de mitjana, els països amb sistemes parlamentaris en cas que el partit més votat no obtingui la majoria absoluta. D’aquesta manera, podrem saber si és habitual que encara no hi hagi govern a Catalunya després de tants dies de negociació o, per contra, estem parlant d’una excepció.

La resposta és que no és gaire usual que després de dos mesos no hi hagi acord de govern, però tampoc és excepcional. En les democràcies parlamentàries la fragmentació partidista genera més dificultats a l’hora de formar govern, ja que les negociacions entre diferents partits poden ser força complexes i endarrerir-ne la constitució. A nivell comparat trobem una gran variació entre els dies que passen entre les eleccions i la investidura del nou primer ministre. La variació s’observa tant si comparem el mateix país en diferents períodes com si comparem països diferents. En el gràfic següent es pot veure que hi ha països com Noruega o Irlanda on el patró és molt estable i el temps que es triga a formar govern ha estat curt i pràcticament constant al llarg del temps. En canvi, països com Finlàndia, Islàndia o Itàlia han oscil·lat entre negociacions ràpides i altres de més costoses. A més a més, el gràfic també ens mostra que alguns països han tingut pics en què les negociacions s’han arribat a allargar fins a 150 dies o més (dades: Cabinets and Coalition Bargaining Project).

Si prenem com a referència els governs formats a Europa des de la fi de la II Guerra Mundial, podem observar que, de mitjana, es triga al voltant d’uns 20-30 dies a constituir un nou govern. Tal com es veu a la taula següent, sobresurt, però, el cas dels Països Baixos, on es triga pràcticament dos mesos i mig a constituir un nou govern. En la segona posició trobem Bèlgica, que des del 2011 ostenta el rècord mundial de dies sense govern –després de les eleccions del 2010 van caldre 541 dies abans no s’arribés a un acord de coalició–. En general, si ens fixem en les dades presentades, sembla que els països amb sistemes electorals més proporcionals tendeixen a allargar més les negociacions (dades: Comparative Parliamentary Democracy).

Però el retard es deu realment a la fragmentació? No del tot. A països com Dinamarca o Suècia la fragmentació partidista és prou elevada –a Suècia ha augmentat en els darrers anys– i, malgrat això, la seva mitjana de dies de negociació es manté entre les més baixes. Una possible explicació a aquest fenomen podria ser que tots els partits, quan es presenten, anuncien prèviament a qui donaran suport en la investidura. Així, 'de facto', els partits es presenten per separat però els electors saben en quina coalició participaran si s'assoleix una majoria parlamentària. Aquests pactes anteriors a les eleccions faciliten l’elecció d’un nou govern amb rapidesa, perquè les negociacions de la coalició s’han fet abans de les eleccions. Una simple correlació entre el nombre efectiu de partits i els dies de negociació ens mostra una relació positiva, però no acaba d’explicar que països semblants com Dinamarca, Holanda i Bèlgica tinguin patrons de negociació tan diferents.

Una possible alternativa seria que el nombre de partits i/o la distància ideològica entre els membres de la coalició influeixi a l'hora d'allargar els terminis de la negociació. Així, un govern entre tres partits seria més costós que un entre dos partits si els partits són similars ideològicament, però un pacte entre dos partits –un d’esquerres i l’altre de dretes– implicaria més temps que un pacte entre tres partits de centre i centre-esquerra, per exemple.

Tot i que aquesta sembla una hipòtesi factible, Golder (2010) prova que, a l’hora de formar govern, és més important la incertesa que no el nombre de partits o la seva distància ideològica. Golder mostra que la incertesa sobre l’acord, motivada pels dubtes sobre quins són els objectius reals de les parts, porten a retardar un acord de govern. Golder relaciona la incertesa amb les propostes que els altres partits estan disposats a acceptar, en termes de càrrecs o de polítiques. Per exemple, en una coalició entre un gran partit socialdemòcrata i un petit partit ecologista, el partit gran sap que oferint carteres de medi ambient i gestió del territori el partit petit acceptarà l’oferta perquè les expectatives i demandes de tots dos partits són més o menys conegudes. En canvi, la negociació es podria complicar si el pacte fos una coalició entre partits semblants, perquè tots els partits buscarien les mateixes carteres. Si bé és cert que aquests dubtes augmenten amb el nombre de partits i la seva distància ideològica, el principal factor sembla ser la incertesa entre les parts: quan els partits no saben què és el que esperen o busquen els altres partits amb qui han de pactar, les negociacions s’allarguen per evitar cedir més del que és realment necessari.

Els estudis comparats sobre la formació de governs, per tant, ens ajuden a entendre la tardança d’un acord entre JxSí i la CUP. El fet que els dos actors no s’acabin de conèixer, tinguin mecàniques de funcionament diferents i desconfiïn l’un de l’altre en les negociacions incrementa la incertesa, la qual cosa implica que dos mesos després de les eleccions encara no hi hagi un acord. La manca d’un pacte a aquestes altures és perfectament comprensible si tenim en compte un context d’incertesa elevada i la distància ideològica entre JxSí i la CUP. Ara bé, el fet que hi hagi una data límit per arribar a un acord és un element que ens diferencia d’Holanda i de Bèlgica i, per tant, és un factor clau, ja que a mesura que s’acosta el 9 de gener els actors estaran obligats a buscar mecanismes per reduir la desconfiança i consolidar un pacte de govern, si és que volen evitar unes noves eleccions.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Raons per elegir (o no) un president

El debat polític dels últims dies ―i qui sap si el de les properes setmanes― gira al voltant de la investidura (o no) d’Artur Mas com a president de la Generalitat. Com ja es va poder veure en el primer debat d’investidura, els resultats electorals del 27S no van donar una majoria absoluta a la candidatura de Junts pel Sí (JxSí), fet pel qual està obligada a pactar amb alguna de les altres forces de la cambra la investidura del nou president. Atès el caire plebiscitari de les eleccions i la majoria d’escons independentistes, sembla evident que l’única sortida és un pacte entre JxSí i la CUP. Artur Mas és el candidat de la força amb més escons, fet que ha portat la presidenta de la cambra catalana a proposar-lo com a candidat a la presidència, però la CUP ha insistit durant tota la campanya que no el farien president. Davant aquest escenari enrocat, s’han fet alguns comentaris poc acurats sobre les causes que legitimen o no la reelecció d’Artur Mas.

Cap de llista. La majoria dels partits polítics van denunciar durant la campanya que era inaudit que el candidat a la presidència no encapçalés la seva llista electoral. Si bé és cert que informalment s’assumeix que el cap de llista és el candidat a presidir la Generalitat, no hi ha cap requeriment legal que així ho indiqui, ja que l’únic requisit per ser president de la Generalitat és haver estat elegit diputat. Aquesta crítica té un deix de centralisme ―català, en aquest cas― ja que sembla pressuposar que només el cap de llista per la província de Barcelona podria ser president a la Generalitat. No podrien ser candidats a presidir la Generalitat els caps de llista per les altres circumscripcions? La resposta sembla clara i, legítimament, un partit ha de poder triar qualsevol dels seus diputats com a candidat a la presidència. Per tant, negar-se a investir algú perquè no encapçalava la llista electoral és, com a mínim, un argument feble.

No ens representa. Un comentari més estès té a veure amb el fet que el president Mas representa un extrem de les preferències del sobiranisme. Antonio Baños defensava que “si Mas ha estat en un extrem ideològic i la CUP a l’altre, no pot ser que la figura estigui en un dels extrems” i, per tant, caldria buscar algú que representi el terme mig ―el que els politòlegs en diríem un candidat a la mediana. Aquest argument és bàsicament fals perquè la posició ideològica d’un candidat no és un element central en les lògiques coalicionals a l’hora de triar un president. Les coalicions generalment es caracteritzen per prioritzar que les polítiques del govern se situïn a la mediana de les preferències dels diferents partits i no tant que qui ocupi cada posició representi aquesta mediana.^* Així, a ningú se li hauria acudit dir que Carod-Rovira havia de ser el president de la Generalitat perquè era el candidat a cavall del centre-esquerre del PSC i l’esquerra radical que representava ICV-EUiA l’any 2003. La decisió sobre qui ocupa cada càrrec generalment és un element intern de partit ―tot i que és cert que se sol negociar entre partits la idoneïtat del nomenament. Els càrrecs se solen repartir proporcionalment (seguint la llei de Gamson) i els partits més grans habitualment es queden amb els més rellevants, com la presidència i les finances.

La llista més votada. Aquest darrer apunt, però, no necessàriament reforça la visió d’alguns sectors de JxSí, que consideren que el partit més votat té dret a elegir el president. Tal com introduïa en un article anterior, no sempre el president prové del partit més votat de la coalició. A nivell autonòmic, Miguel Ángel Revilla va presidir una coalició amb el PSOE quan aquest partit tenia més escons, també Willem Drees va ser primer ministre holandès als anys 40 sent membre del segon partit de la coalició. Fins i tot, si anem al terreny de la ficció, la magnífica sèrie danesa Borgen retrata les dificultats d’una primera ministra de Dinamarca que encapçala un govern del qual el seu partit és soci minoritari. Aquests exemples mostren que ser el més gran ajuda a triar el millor tros del pastís, però no sempre.

Més enllà de la idoneïtat o no que el president Artur Mas sigui reelegit, l’experiència ens mostra que algunes justificacions que es fan per part dels defensors i detractors de la reelecció no tenen fonament des de la perspectiva politològica. La CUP no pot negar-se a investir Mas pel fet que no encapçalés la llista. Així com tampoc seria vàlid l’argument de la llunyania ideològica amb el president Mas, sempre que el president es comprometés amb un programa a cavall de les preferències dels dos partits. Un bon acord programàtic (i creïble per ambdues parts) podria superar els costos de reelegir un president ideològicament allunyat. I, evidentment, el fet que JxSí hagi sigut la llista més votada no l’habilita directament a elegir el president de la Generalitat; la manca de majoria obliga al pacte, i no en totes les coalicions el president l’elegeix el partit més gran.

Els arguments anteriors no pretenen justificar que la CUP ha de votar la proposta de fer Artur Mas president. És plenament legítim que no ho facin si aquesta era una de les seves promeses electorals ―i, tal i com explicaven els membres de El Pati Descobert en un article anterior, és electoralment racional per a la CUP no votar a favor de la reelecció―, però llavors aquesta és l’única raó que poden esgrimir. La divergència ideològica no és, per se, un argument vàlid per no donar-li suport. Com tampoc ho és l’argument que els 62 diputats de JxSí valen més que els 10 de la CUP. La fragmentació política força al pacte i els dos partits independentistes hauran d’arribar a un acord sobre la presidència per donar resposta al caràcter plebiscitari de les eleccions. Però per arribar a bon port, cal tenir present que les preferències i la seva rellevància sovint importen més que el nombre de diputats, i en els acords coalicionals pactar sempre implica renúncies en allò menys important per assolir els objectius primordials. El nomenament del futur president de la Generalitat dependrà, per tant, de la importància que doni cada partit al factor personal i a l’ideològic. En els propers dies veurem quin factor és més important per a cada partit.

Article publicat originalment a la Revista Mirall

________________

* Un mecanisme de control habitual és que el vicepresident o el segon càrrec en importància dins de cada departament sigui d’un partit diferent, per evitar que s’apliquin polítiques diferents a les acordades per la coalició.

CiU, incentius de divorci

Des de l’any 1978 Convergència Democràtica de Catalunya (CDC) i Unió Democràtica de Catalunya (UDC) s’han presentat sempre plegades a totes les cites electorals sota la marca Convergència i Unió (CiU). Tot i que no són l’única coalició preelectoral que trobem en el panorama polític català ―ICV-EUiA en seria un altre exemple―, la majoria de partits acostumen a optar per anar sols a les eleccions i formar coalicions postelectorals per governar. Llavors, per què alguns partits opten per aliar-se abans de mesurar les seves forces a les urnes? Si entenem els elements que condicionen la coalició preelectoral entre partits, segurament podrem comprendre millor les causes de la ruptura de CiU.

Abans de res, és important definir una coalició preelectoral com un acord a través del qual dos (o més) partits es comprometen a coordinar públicament les seves estratègies electorals en lloc de competir entre ells. Per tant, aquest pacte implica que els diferents partits actuïn electoralment com un únic actor. Tot i que no semblin gaire habituals, segons Golder (2006), en pràcticament la meitat de les eleccions hi ha alguna candidatura que es pot considerar una coalició preelectoral.

Tradicionalment, es considerava que les coalicions preelectorals eren més pròpies de sistemes majoritaris, ja que permetien superar les elevades barreres electorals que aquest sistema imposa. Ara bé, la seva existència en sistemes proporcionals ―com el català― demostra que hi ha altres factors que hi influeixen. Per què, podent pactar després de les eleccions, hi ha partits que s’estimen més fer-ho abans? Ras i curt, per influir en el resultat. Segons Golder les coalicions preelectorals modifiquen el comportament electoral dels votants, mentre que la incertesa dels pactes postelectorals dificulta la captació estratègica de votants. No obstant això, els partits acostumen a analitzar els costos i beneficis que els implica la decisió de competir o cooperar amb altres partits.

En general, es considera que les aliances preelectorals impliquen una expectativa de vots/escons superior a la que s’obtindria per separat, ja sigui per les regles electorals o pel fet que la coalició és una opció més sòlida i creïble a l’hora de formar govern. És important remarcar que la solidesa de l’aliança i, per tant, la seva capacitat de multiplicar vots, rau en un elevat nivell de congruència ideològica. També cal tenir en compte la simetria en el poder dels diferents partits, ja que si un dels partits té molts més recursos que l’altre (ja sigui en militants, credibilitat o expectatives de vot), pot considerar que presentant-se sol pot obtenir uns resultats prou bons i descartar la coalició preelectoral.

Aquests diversos elements expliquen per què durant la Transició CDC i UDC, dos partits que compartien posicions en l’eix social i, en aquell moment, encara nacional, van decidir aliar-se. Aquesta congruència els va permetre erigir-se com una alternativa viable i creïble de govern a les forces d’esquerra ―que en aquell moment semblaven majoritàries a Catalunya. El posterior èxit electoral durant més de 30 anys va permetre el manteniment de la federació, atès que la possibilitat de presentar-se per separat hauria implicat una excessiva incertesa sobre els resultats de cadascun dels socis, en una coalició que estava molt acostumada a tocar poder. Ambdós partits doncs tenien incentius per mantenir la coalició.

En els darrers anys, però, el panorama polític ha fet un gir de 180º que ha canviat l’estructura d’incentius per mantenir-se units. Cal destacar, especialment, 4 factors que han causat aquest canvi. En primer lloc, l’increment de la distància ideològica entre ambdós partits en l’eix nacional. L’aposta independentista de CDC xoca amb la indeterminació d’UDC en aquesta qüestió i mina la congruència ideològica de la coalició. Segon, aquest allunyament implica que CiU ha perdut la seva capacitat de multiplicar els vots que trauria cada partit per separat ―les enquestes així ho assenyalen―, ja que ha perdut credibilitat política i els electors no acaben de saber què voten. A tot això se li ha de sumar que, tercer, en un escenari de creixent fragmentació política i a les envistes de la creació d’un possible pacte d’esquerres a imatge i semblança de Barcelona en Comú de cara al 27S, CiU ja no tindria tan assegurada la seva condició d’opció clara de govern. Aquest fet redueix la utilitat de bastir una coalició preelectoral, ja que no assegura a cap dels dos partits una elevada quota de poder. Finalment, cal tenir en compte un quart element: l’asimetria creixent entre CDC i UDC, que fa que els convergents considerin excessiu haver de renunciar a un 25% del poder en favor dels d’Unió, fet que s’ha agreujat després d’aquest cap de setmana en què s’ha fet evident que UCD no compta amb més que 4.000 militants.

Així doncs, aquest quatre elements són els que han dinamitat una coalició preelectoral de més de 35 anys d’història. En el context polític actual, els convergents consideren que la millor estratègia electoral ja no passa pels pactes preelectorals, sinó pels postelectorals. CDC considera que la manera de maximitzar vots és deixant anar el llast d’un pacte preelectoral que ja no és ni congruent, ni creïble ni opció viable de govern i que, per tant, el deixa en una posició pitjor de la que es trobaria si es presentés sola. Això, a més a més, es dóna en un escenari de fragmentació creixent, que encara dificulta més l’accés al poder per a CDC. En un escenari de poca fragmentació, CDC va poder consolidar-se com a opció de govern gràcies a una coalició preelectoral, però, en un escenari diametralment oposat, conservar el govern sembla que passa per liderar pactes postelectorals. I això implica necessàriament trencar una coalició que ja no maximitza vots.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Qui treballa més al Parlament?

Una imatge habitual al Parlament de Catalunya els dies de Ple és la dels portaveus de grup marcant amb els dits el sentit del vot dels seus diputats: un dit, a favor; dos dits, en contra; tres dits, abstenció. Tots els diputats ocupen el seu escó a l’hora de votar i voten igual que els seus companys de grup parlamentari, però tots ells treballen per igual?

Tot i que el vot és una les àrees més profuses en la ciència política, des de fa més de 40 anys alguns politòlegs es dediquen a estudiar les dinàmiques de vot, no dels ciutadans, sinó dels diputats. En aquest sentit, és comprensible que fos als Estats Units on es concentressin bona part d’aquests estudis, ja que la manca de disciplina de partit afavoreix que els diferents diputats votin diferent en funció del tema a debat. Així, per exemple, s’han pogut verificar que els diputats americans intercanvien el vot favorables a les lleis d’un company a canvi que aquest voti a favor de les seves (un exemple aquí). Aquestes dinàmiques de vot diferenciat són difícilment imaginables a Europa degut a la disciplina de partit que impera en bona part dels seus parlaments.

Ara bé, l’aparició del Parlament Europeu i les peculiaritats del seu sistema d’elecció va permetre l’aplicació d’alguns d’aquests estudis a nivell europeu. Hix, Noury i Roland (2006) van ser els primers a investigar-ho i van descobrir que els vots emesos pels eurodiputats no només responien a una oposició en l’escala esquerra-dreta, sinó que pels eurodiputats el fet d’estar a l’oposició a nivell domèstic o la ideologia pro/anti-europea també importava. Per tant, veiem que la manera de votar dels diputats és una variable clau a l’hora d’estudiar les cambres legislatives. Això vol dir que sota disciplina de partit els politòlegs no tenim res a estudiar? No ben bé. De fet, gràcies a les dades recollides per El teu Parlament podem veure que l’activitat parlamentària quan hi ha disciplina de vot també pot ser igualment interessant. 

Al Parlament de Catalunya els diputats no es poden fer notar amb el seu vot però disposen d’altres mecanismes. Un d’aquests és la presentació de mocions, que són mandats de la cambra que el Govern ha de respectar en les seves actuacions. Tots els partits presenten el mateix nombre de mocions? Tenen el mateix èxit a l’hora d’aprovar-les? La gràfica següent ens indica clarament que no.

D’entrada, cal destacar que el partit de govern (CiU) ha presentat moltes menys mocions ―bàsicament perquè no li cal orientar la política del govern, ¡és el govern!― i que entre els partits d’oposició el nombre de mocions està molt relacionat amb el nombre de diputats de què disposen. Tot i així, en termes relatius, els diputats de la CUP han presentat més mocions (4,33) que no els d’ERC (2,62), però aquest fet no vol dir que tinguin més iniciativa, sinó que s’han de repartir un volum de feina similar entre un menor nombre de diputats. 

El gràfic anterior també ens informa de la capacitat d’arribar a acords que tenen els diferents grups parlamentaris. El pacte d’estabilitat signat entre CiU i ERC s’exemplifica clarament, ja que ambdues formacions han aprovat la pràctica totalitat de les mocions que han presentat. Però entre els altres grups d’oposició val la pena destacar que el PSC, ICV-EUiA i la CUP també han aprovat gran part de les seves mocions, gràcies al fet que el govern està en minoria i són capaços de teixir aliances amb ERC en l’eix esquerra-dreta. En canvi, PP i C’s no són capaços de bastir coalicions de dretes perquè es concentren a presentar mocions en l’eix nacional, on la coalició a favor del dret a decidir sempre és majoritària i les refusa. 

És important, però, recordar que són els diputats els qui presenten les mocions. D’entre els 135 diputats, qui són els que n’han presentat més? El gràfic següent mostra els 12 diputats que han presentat 6 o més mocions durant la X legislatura.*

Podem veure que entre els 12 diputats “més treballadors” en relació al nombre de mocions presentades hi ha una gran divergència ideològica; entre ells hi trobem representants de tots els partits de l’oposició. És important destacar que aquests 12 diputats (8% total) han realitzat 83 de les 273 mocions realitzades (30,4% del total) i que l’aprovació o no de les seves mocions va molt lligada a la dinàmica del seu grup parlamentari. 

Així doncs, veiem que més enllà de votar tots igual, la resposta a la pregunta que ens fèiem inicialment sembla clara: no tots els diputats treballen per igual. N’hi ha alguns que ho fan més que d’altres i l’exemple de les mocions ens ho demostra clarament. Arrel de tot això sorgeixen algunes preguntes que serien interessants de respondre: per què alguns diputats treballen més que d’altres? O, què determina que es presenti una moció sense possibilitat d’aprovar-la?

Aquestes són preguntes que la ciència política encara no pot respondre, principalment perquè li manquen dades. Iniciatives com El teu Parlament són necessàries per tenir sistemes polítics més transparents i amb una major rendició de comptes, però també per entendre més bé el funcionament de les nostres democràcies. Per això, si aquest article us ha semblat interessant us demanaria una petita col·laboració per ajudar-nos a fer possible El teu Parlament. Sense aquestes dades aquest article no hauria estat possible.

*Nota. Cal destacar que totes les mocions les signen sempre els portaveus dels grups, acompanyats del diputat que les ha treballat en profunditat. Eliminant de la base de dades els portaveus, excepte quan les signen sols, obtenim aquest rànquing.

Article publicat originalment a El Pati descobert