Negociaciones y duración de la legislatura

Estamos frente al comienzo de la primera ronda de negociaciones para formar un gobierno en España tras una legislatura fallida. En los últimos días, Mariano Rajoy ya ha mantenido las primeras reuniones con los diferentes grupos y tras estos primeros contactos no se vislumbra una negociación fácil. Aunque todos los partidos apuestan por evitar unas terceras elecciones, no parece que ninguno de los que podrían facilitar el nombramiento de Mariano Rajoy (PSOE o PNV) esté dispuesto a ceder. Más allá del hecho de si habrá o no unas terceras elecciones (recuerden que los politólogos no hacemos futurología), parece claro que las negociaciones serán arduas y largas. ¿Hasta qué punto esto beneficia la estabilidad del hipotético gobierno que se forme?

Los gobiernos en minoría son, en general, más inestables que los de mayoría (Figura 1), puesto que el gobierno no domina el parlamento y está a merced de la oposición. Si bien los gobiernos minoritarios gobernados por un partido en el centro de la competición política lo tienen más fácil, todos los gobiernos en minoría temen que la oposición en bloque pueda presentar y ganar una moción de confianza en cualquier momento. Por el contrario, en los gobiernos de mayoría, la amenaza es interna y puede provenir tanto de un partido (en un gobierno de coalición) como de una facción de un partido. Sin embargo, la existencia de pactos estables reduce la posibilidad de un final avanzado de la legislatura.

Figura 1: Duración de las legislaturas en función del tipo de gobierno

 En la anterior legislatura el Rey convocó tres rondas negociadoras con los partidos, en la primera Rajoy se negó a asumir el rol de formateur, en la segunda lo asumió Pedro Sánchez (y no obtuvo los apoyos necesarios) y la tercera supuso la constatación del fracaso de la legislatura. En otros países europeos se han llegado a celebrar hasta seis rondas negociadoras fracasadas (Holanda o Islandia) e incluso siete (Belgica). En parte, este número mayor es debido al hecho de que no hay una limitación temporal para formar gobierno como sí pasa en España. 

Una forma de saber hasta qué punto hay (des)confianza entre los partidos políticos que deberán sustentar el gobierno es a través de las rondas de negociación necesarias para el nombramiento de un primer ministro. Puesto que a mayor número de rondas la desconfianza entre los partidos debería de ser mayor, cabría esperar que las legislaturas fueran más cortas, pero esto no es siempre así. El tipo de gobierno formado después de las rondas negociadoras influye, y mucho. El número de rondas no parece influir en la duración del gobierno cuando éste tiene un apoyo mayoritario de la cámara. En cambio, los gobiernos de minoría se debilitan a cada ronda negociadora que pasa y su esperanza de vida baja sustancialmente. 

Figura 2: Rondas negociadoras y duración del gobierno

Una posible explicación sería que en los gobiernos en mayoría, los distintos partidos que negocian un gobierno de coalición fuerzan un mayor número de rondas para intentar imponer sus puntos de vista. Por el contrario, cuando el resultado de las negociaciones es un gobierno en minoría se debe al hecho de que los acuerdos entre el partido (o partidos) en el ejecutivo y sus apoyos parlamentarios serán débiles y, por tanto, la investidura no asegura el desarrollo de un plan de gobierno. El número de rondas negociadoras no deja de ser una señal de la debilidad del futuro e cuando este se forma en minoría, pero no en mayoría. Este patrón se reafirma cuando aún más cuando dividimos la tipología de gobierno en función de si es de coalición o de un solo partido. A más rondas negociadoras fallidas menor es la duración de los gobiernos en minoría independientemente del número de partidos, y estable (incluso creciente) en los gobiernos de mayoría.

Figura 3: Rondas negociadoras y duración según el tipo de gobierno

Es por todo esto que, en caso de formarse un gobierno, tampoco se le podrá prever una esperanza de vida muy elevada. La actual situación política solo parece conducir a un gobierno en minoría y, vistas las posiciones de los partidos, llegar a un acuerdo no será ni rápido ni fácil. Lo que nos indican los datos es que, aunque se formara gobierno, hay muchas posibilidades de que no se agote la legislatura y, por lo tanto, parece que se acercan unas nuevas elecciones, incluso aunque se consiga formar gobierno.

Article publicat originalment a Agenda Pública i Hoy.es

¿Si canviem els líders, canviaran les polítiques?

Tot i que sembli mentida, les CUP i Ciutadans comparteixen una mateixa línia vermella: tots dos partits van supeditar (o diuen que supeditaran) la seva participació en un pacte de govern a un canvi de lideratges. Els anticapitalistes ja van aconseguir el seu objectiu el passat mes de gener i Artur Mas va haver de donar un pas al costat per possibilitar un govern independentista. Aquestes últimes setmanes, n’Albert Rivera va anunciar per activa i per passiva que “no recolzarem en Rajoy. No volem que segueixi governant”. El rol del lideratge polític és innegable en una era d’hiperpersonalització de la competició política però el seu efecte és més discutible a l’hora de governar el dia a dia d’un país.

Des dels anys 90’ hi ha hagut una tendència al que Wattennberg va anomenar candidate-centered politics, una política centrada en els candidats més que en els partits. Aquest fet és fàcilment comprovable si es comparen els cartells electorals de les darreres dècades, que han passat de ressaltar les sigles i la ideologia del partit en qüestió a simplement mostrar els rostres dels principals candidats. Això és especialment cert per a la majoria de nous partits que sorgeixen i/o guanyen notorietat arran d’una creixent atenció mediàtica dels seus líders.  Els casos de Pablo Iglesias i Albert Rivera a Espanya, ho demostren, però també trobem casos a França (Le Pen), Itàlia (Beppe Grillo) o el Regne Unit (Nigel Farage). Fins i tot, fins a un cert punt, l’ascens meteòric de les CUP es pot relacionar amb el rol d’en David Fernàndez.

Els líders són una peça clau en la demoscòpia i no hi ha enquesta digne de ser-ho que no incorpori alguna pregunta sobre la valoració dels líders polítics. La ciència política ha provat en diversos estudis que la valoració del líder és un dels determinants del vot, juntament amb la identificació partidista, la ideologia i certs factors socioeconòmics. La influència dels líders no és un factor gens menyspreable en l’etapa electoral de la competició política. En el supòsit que un elector dubtés entre votar dos partits ideològicament similars, valorats de manera semblant i igualment viables, l’elector podria fer ús d’una drecera com seria la valoració dels diferents líders per decidir quina papereta tria. Els electors busquem una afinitat amb els nostres representants, que sovint es materialitza en la valoració que fem dels diferents líders. El lideratge importa, sense cap mena de dubte, a l’hora de definir qui rep més o menys suports però, ¿importa a l’hora de prendre decisions?

Imaginin que s’hagués de triar el millor candidat per a un partit i només hi hagués dues opcions. D’una banda, una candidata (x) al final de la seva carrera política, experimentada però esquitxada per escàndols de corrupció, mentre que l’altra candidata (y) és una persona de mitjana edat, una cara fresca però amb certa experiència. Posem que en un context de volatilitat electoral la majoria opta per la candidata x ―per minimitzar l’impacte electoral― i tot i així s’aconsegueix formar govern. Un cop al govern, a causa d’un imponderable ―no relacionat amb la política― x ha d’abandonar el seu càrrec i és substituïda per y. ¿Canviarà el rumb d’un mateix govern en què només canvia el lideratge? En altres paraules, ¿importen els líders a l’hora de decidir les polítiques públiques que influeixen en el benestar de la ciutadania?

Jones i Olken van publicar el 2005 l’article “Do leaders matter?” (“Importen els líders?”), que justament tracta de respondre aquesta pregunta. Per fer-ho utilitzen tots aquells casos en què hi ha hagut un canvi de lideratge per raons totalment alienes a la política ―quan el líder mor o té un accident―, excloent els canvis que es donen en contextos de violència (guerres o revoltes) i després d’eleccions, ja que en aquests casos el canvi pot estar relacionat amb les característiques del líder o del context electoral del país. Fent ús d’aquest experiment natural, les seves dades demostren que els líders només importen quan el seu poder està poc limitat, és a dir en autocràcies on el poder del líder no està controlat per altres institucions. Quan hi ha altres institucions que limiten el poder del lideratge, la influència personal en les polítiques públiques minva. En una democràcia, doncs, la presència d’un líder polític o un altre en un mateix govern no té una influència significativa en les decisions polítiques que es prenguin ―encara que sí que pugui repercutir en la influència que pugui obtenir el seu partit a l’hora de formar majories.

Aquest estudi ens assenyala que un govern del PP sense Rajoy prendria les mateixes decisions que un d’encapçalat per l’actual president, igual que l’actual govern de Puigdemont està prenent les mateixes decisions que hagués pres un de liderat per n’Artur Mas. Si bé és cert que no es pot menysprear el paper del lideratge polític, ja que influeix en les correlacions de forces, les persones no són l’element essencial a discutir en política. No voler pactar amb un partit o un altre és totalment legítim però no es pot justificar sobre la base del personalisme. Un dels avantatges del funcionament de la democràcia és que limita el poder polític personal. Els pactes s’han de basar en programes i polítiques públiques específiques que, en cas d’incompliment, justifiquin la retirada del suport parlamentari i una eventual caiguda del govern. Com ja s’ha vist a Catalunya, un pacte basat en el lideratge, té els peus de fang, ja que un govern democràtic no es basa en qui l’encapçala, sinó en qui el sosté.

Article publicat originalment en castellà a Agenda Pública i Diario Sur

El pla de govern Puigdemont: 45 lleis en 18 mesos?

Dimarts passat, el president Puigdemont va presentar el pla de govern per a l’actual legislatura. Aquest document és l’eix central de qualsevol govern, ja que s’hi detallen les actuacions previstes per l’executiu per tal de satisfer el programa electoral. Un dels elements que marcaran aquesta legislatura, però, és el seu caràcter transitori, amb una durada inferior als 4 anys que té una legislatura sencera. L’element temporal ―ja siguin 18, 20 o 24 mesos― condicionarà el desplegament del pla i en pot arribar a qüestionar l'aplicabilitat. Un dels objectius que s’ha marcat l’executiu català és l’aprovació de 45 lleis al llarg de la legislatura. Ara bé, és factible aquest objectiu?

Des de l’any 1980 el Parlament de Catalunya ha aprovat 675 lleis en els diferents àmbits sobre els quals té competències la Generalitat de Catalunya. La primera llei (llei 1/1980) estableix l’11 de setembre com a festa nacional, i la darrera (llei 25/2015) regula el voluntariat i l’associacionisme. Entre aquestes dues s’han aprovat lleis de tot tipus: per crear nous impostos, per regular l’accessibilitat o el medi ambient i, fins i tot, per regular l’elaboració de noves lleis (a través de les iniciatives legislatives populars). El ritme legislatiu, però, no ha estat el mateix en totes les legislatures. Com es pot veure al gràfic següent, la legislatura més productiva va generar més de 100 lleis, mentre que la menys productiva només 20. De mitjana s’han elaborat unes 68 lleis per legislatura i, curiosament (o no), les legislatures que han quedat per sota d’aquest nombre són les que han acabat de manera anticipada (marcades amb un asterisc).

Tot i que cal tenir en compte que hi pot haver un sostre competencial que limiti les tasques legislatives, hi ha un element crucial: en cada legislatura es requereix un temps d’adaptació per tal que els nous diputats s’habituïn a les tasques legislatives. A més a més,l’aprovació d’una llei va lligada a unes fases (admissió a tràmit, elaboració en ponència, etc.) que requereixen temps i són una barrera a l’hora de reduir el termini necessari per aprovar una llei.

Si desglossem les lleis aprovades anualment en cada legislatura, veiem com el nombre de lleis que aprova el Parlament augmenta al final de cada legislatura. [Per elaborar el gràfic no s’han considerat anys naturals, sinó les lleis aprovades en un any a partir de la constitució del Parlament.] Tot i que no totes les legislatures segueixen el mateix patró, a grans trets s’observa una evolució temporal que concentra bona part de les lleis als darrers mesos de legislatura ―el primer govern Pujol o el segon tripartit en serien clars exponents.

A nivell agregat, veiem com la mitjana de lleis per any té una tendència creixent. Aquest fet, més enllà dels aspectes tècnics, possiblement també té una explicació en termes electorals, ja que a mesura que s’acosta la reelecció els partits polítics tenen més incentius per demostrar que compleixen les seves promeses electorals.

Aquestes dades mostren que, tot i que no és impossible, sí que sembla difícil que l’actual govern pugui aprovar les 45 lleis previstes al pla de govern actual. De les 10 legislatures anteriors, només en la segona es va poder igualar aquesta xifra. A més, cal tenir en compte que la legislatura està previst que duri uns dos anys i que, de mitjana, en totes les legislatures anteriors només s’han aprovat 30 lleis en els dos primers anys. Si a tot això hi sumem el fet que a dia d’avui ―mig any després de l’inici de la legislatura― encara no s’ha aprovat cap llei, sembla que l’objectiu queda lluny de la realitat. Ara bé, és cert queaquesta legislatura no es planteja de manera convencional ―té un únic objectiu i una durada curta― i que això pot influir en el desenvolupament de l’activitat legislativa normal. Preveient el xoc de legalitats que implica l’aprovació de certes lleis, l’executiu en pot estar retardant l'aprovació, per evitar recursos al TC i, a més a més, en certes propostes és possible que el compromís del govern estigui en l’impuls de la llei més que en la seva aprovació ―anticipant-ne la inconstitucionalitat.

Si ens atenim a les dades de les anteriors legislatures, sembla complicat que s’aprovin 45 lleis en dos anys. Tot i que en alguns anys s’han pogut aprovar més de 30 lleis, això generalment ha passat en el tercer o quart any de legislatura. Si aquest fet es deu a la proximitat d’unes noves eleccions o, per contra, a les feixugues feines de redacció de les lleis, és un element que aquesta legislatura extraordinària podria ajudar a escatir. El que sembla cert és que, si el govern català vol aprovar les 45 lleis que s’ha fixat, caldrà que s’hi dediquin més recursos del que és habitual en els primers anys de legislatura.

Article publicat originalment a El Pati descobert

Culpables o víctimes del repartiment de dèficit?

El ministre d'Hisenda, Cristóbal Montoro, va presentar el divendres passat els resultats del dèficit públic per a l'any 2015 a Espanya. Els resultats globals van superar el límit imposat per la Comissió Europea en quasi un punt percentual, la qual cosa comportarà conseqüències i pot condicionar les negociacions per formar govern. A més a més, ahir el Tribunal Suprem va suspendre el repartiment de dèficit de l'any 2013 arrel dels recursos interposats per algunes Comunitats Autònomes (CCAA). El fet és que en els darrers anys el discurs dominant ha culpabilitzat les administracions autonòmiques i locals de les desviacions pressupostàries. Sense anar més lluny, divendres el ministre Montoro va culpar directament dues CCAA de la desviació: Catalunya i el País Valencià. Els resultats presentats pel ministeri així ho indiquen però abans d'exigir responsabilitats es important conèixer els detalls d'aquests càlculs.

A Espanya la crisi econòmica ha marcat les dues darreres legislatures, ja que ha colpejat amb força les finances públiques. A les CCAA aquest efecte ha estat molt més marcat perquè bona part dels ingressos propis estaven vinculats al sector immobiliari i va augmentar la demanda de prestacions socials, fet que comportava una reducció en els ingressos i un augment de la despesa. Les normes d'estabilitat pressupostària obligaven a totes les adminstracions a complir amb els límits de dèficit. Malgrat tot, des de l'any 2008, les CCAA no han complert amb l'objectiu de dèficit fixat. A la Figura 1 es pot observar com algunes CCAA ―Catalunya, el País Valencià, Aragó o les Balears― han superat cada any el dèficit autoritzat, d'altres ―Madrid, la Rioja o Extremadura― han oscil·lat entre el compliment i la desviació, i només dues ―Canàries i Galícia― han complert sistemàticament.

Figura 1. Desviació del dèficit fixat per CCAA

Tot i això, a l'hora d'analitzar aquestes dades s'ha de tenir en compte qui fixa els objectius de déficit, com els fixa i per què. L'estabilitat pressupostària està regulada a la LO 2/2012, que determina que el Consell de Ministres "fixarà els objectius d'estabilitat pressupostària" per a totes les Administracions Públiques. Segons la mateixa llei, s'ha de respectar el principi de lleialtat institucional, que implica respectar les atribucions de cada CA, per la qual cosa hauria de regir un criteri de despesa pública a l'hora de distribuir el dèficit entre administracions, però es compleix aquesta disposició? A la Figura 2 es pot observar com, sistemàticament, des de l'any 2010 el govern central s'ha apropiat d'una proporció de dèficit superior a la que li correspondria per volum de despesa pública. [La despesa pública s'ha distribuït seguint el criteri de Pérez García et al., de tal manera que al govern central li correspon un 22% de la despesa, a les CCAA un 38%, a les Administracions Locals (AALL) un 10% i a la Seguretat Social (SS) un 30%, TOt i que aquesta distribució pot haver variat lleugerament durant aquest període, els resultats exactes podrien invalidar-se però ens permet avaluar les grans tendències.] A partir d'aquest criteri es pot observar com les CCAA, AALL i la SS s'han vist obligades a complir amb un dèficit més restrictiu del que els correspondria d'acord amb les seves obligacions de despesa.

Figura 2. Diferències entre criteris de distribució del dèficit

Tenint aquest factor present, l'atribució de responsabilitats canvia ja que l'incompliment no es deu a la despesa de les CCAA, sinó a la fixació d'un límit de dèficit que no s'adeqüa amb l'estructura financera del sector públic (tal com denuncia l'AIReF). 

Durant la passada legislatura el PP ha culpat les CCAA de l'incompliment dels límits de dèficit, ja que, segons el criteri fixat pel govern, les CCAA efectivament no complien amb el que s'exigia. Entre el 2010 i el 2015 la barra vermella (CCAA) de la Figura 3 es la que marca majors desviacions respecte al dèficit fixat. 

Figura 3. Desviació del dèficit segons el criteri del MINHAP

No obstant això, a la Figura 4 es pot comprovar que, seguint el criteri de despesa corresponent a cada administració, el govern central hauria estat el responsable de les desviacions del dèficit. Les grans retallades en despesa pública dutes a terme per les administracions territorials han permès que el govern central hagi pogut fer un ajustament pressupostari menor al qual s'hagués vist obligat si s'hagués aplicat un criteri proporcional a la despesa pública. 

Figura 4. Desviació del dèficit d'acord amb el criteri de despesa

Aquest anàlisi mostra que les CCAA no són les responsables de les desviacions del dèficit, sinó simplement víctimes d'un sistema de repartiment de dèficit guiat per criteris polítics i parcials. És cert que les CCAA han incomplert els objectius de dèficit fixats per l'Estat, però si es té en compte el criteri de despesa pública han estat les administracions territorials les que han assumit majors retallades per poder complir amb uns criteris de dèficit que els exigien més del compte. Els "incompliments" de les CCAA només són conseqüència d'un incompliment anterior: la no proporcionalitat en el repartiment del dèficit entre administracions. El gran problema es deu al fet que l'actor encarregat de fixar el dèficit és art i part, i ja se sap que ―com diu la dita en castellà―

quien parte y reparte se lleva la mejor parte.

Aquesta situació té una solució relativament simple: la delegació del repartiment de dèficit a un Consell Fiscal, l'Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Aquest organisme, creat per la Llei d'Estabilitat Pressupostària del 2012, a més de vetllar pel compliment dels objectius d'estabilitat, hauria de ser l'encarregat de fixar els objectius de dèficit seguint un criteri de despesa pública. Així, s'evitarien les confusions sobre la (ir)responsabilitat fiscal. En una societat que demanda un major rendiment de comptes és necessari que les responsabilitats siguin clares, i això passa per separar l'adjudicació del repartiment del dèficit de les administracions que ho han d'aplicar.

Article publicat originalment en castellà a Agenda Pública i El Periódico de Catalunya (castellà) i (català)